近期，文化部財務司、社文司及非遺司組成調研組赴廣西、海南，對兩省區“十一五”期間中央補助地方各項文化工程資金使用管理情況和項目實施進度進行了專項檢查。在檢查過程中，調研組與省區文化部門進行了座談，聽取了工程資金在全省區范圍內使用和落實情況的專題匯報﹔同時深入基層，走訪了省、市、縣級圖書館和文化館、鄉鎮綜合文化站及村文化活動中心等文化單位，了解其機構運行狀況、工作開展情況及經費需求，並與基層文化工作者進行了交流座談。此外，調研組還對兩省區非物質文化遺產項目的保護和傳承活動的扶持等工作進行了深入考察。

從調研結果來看，廣西、海南地處我國中西部，少數民族人口眾多、城鄉二元結構突出、區域發展較不平衡，兩省區在中央補助地方專項資金管理和使用方面取得的成功經驗和存在的問題，在全國有一定的代表性。

一、“十一五”期間中央專項資金投入情況

“十一五”期間，結合國家“十一五”文化發展規劃和文化建設重點工作，文化部積極爭取中央財政資金支持，策劃實施了鄉鎮綜合文化站建設工程、全國文化信息資源共享工程、非物質文化遺產保護工程等一系列文化惠民工程。這些工程在中央財政資金的大力支持下，圍繞基層公共文化建設開展，直接面向基層、面向農村，一方面為基層群眾提供了基本活動陣地﹔另一方面創新了服務形式，豐富了服務內容，提高了服務質量。

中央財政安排廣西、海南補助地方文化工程專項資金情況分別見下表一和表二：

表一：

中央對廣西支持的文化項目資金統計表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 單位：萬元

表二：

中央對海南支持的文化項目資金統計表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 單位：萬元

依托重大文化工程的實施，“十一五”5年間，中央財政補助廣西、海南資金總量達到“十五”期間資金總量的10多倍。在中央財政資金的帶動下，“十一五”期間廣西自治區財政積極落實有關工程配套資金10740萬元，海南各級財政積極落實有關工程配套資金10225萬元，地方配套資金的投入逐年增長，與中央專項資金有機配合，形成合力，有效推動了廣西、海南文化建設和發展。

二、“十一五”期間中央專項資金投入的成效

（一）中央與地方資金形成合力

中央財政投入的持續增長發揮了良好的示范效應，帶動了地方各級財政資金的投入，逐步形成了中央、地方分級負擔的財政投入體制，兩省區地方文化事業費大幅增長，“十一五”前4年，廣西文化事業費總計約18.9億元，年均增幅達24.8%。海南文化事業費總計約6.6億元，年均增幅達43.7%。

（二）公共文化服務設施網絡逐步健全

中央補助地方專項資金的投入，從一定程度上解決了基層文化設施和設備問題，完善了基層公共文化設施網絡，提升了公共文化設施服務功能。在中央專項資金的支持下，截止2010年底，廣西建成縣級圖書館84個，縣級文化館99個，鄉鎮綜合文化站1126個，村文化室4342個﹔海南省建成縣級圖書館17個，縣級文化館10個，鄉鎮綜合文化站188個，村文化室2464個。廣西認真總結來賓市實施的“求樂、求知、求技”農村文化惠農工程，大力推廣來賓經驗，對全區的村級公共服務中心建設開展試點，按照來賓模式進行“五個一”村級文體基礎設施建設，目前全區14個市完成了137個行政村公共服務中心的建設任務，村級公共服務中心已經成了廣大農民喜愛的文體、健身、學習、求醫的農村社區廣場。海南省鄉鎮綜合文化站除按國家標准建設一棟建筑面積約300平方米的文化活動中心大樓外，還在室外增建一個籃球場和一個露天舞台。

（三）公共文化資源有效充實

按照全國文化信息資源共享工程“十一五”規劃，目前，廣西已建成文化共享工程縣級支中心96個，鄉鎮服務點824個，村級服務點9906個﹔海南已建成縣級支中心20個，鄉鎮服務點27個，另有92個鄉鎮服務點和1200個村級服務點截至2010年底已基本建成。兩省區已建成的基層服務點基本能夠利用現有共享設備和資源，結合當地經濟和文化發展需要，直接面向基層，為基層群眾提供了大量喜聞樂見的共享資源，受到了歡迎。 

（四）公共文化服務方式不斷創新

2005年開始實施的流動舞台車工程開創了文化服務新方式，6年間共為廣西配送116輛、海南配送20輛集演出、運輸、展示於一體的流動舞台車，為基層送去了豐富多彩的舞台藝術，深受群眾歡迎。“十一五”期間，廣西流動舞台車共下鄉演出3198場次，觀眾達531萬人次，海南每年舉辦“東西南北中”廣場文藝活動，流動舞台車下鄉演出頻繁，取得了良好效果。

（五）非物質文化遺產保護力度明顯增強

廣西、海南兩省區積極開展非物質文化遺產保護工作，這項工作逐漸成為文化工作的新亮點。在國家專項資金的支持下，兩省區非物質文化遺產保護工作的保障力度明顯增強，一些瀕危的國家級非物質文化遺產名錄項目得到有效保護，代表性傳承人的工作積極性明顯提高。兩省區非物質文化遺產普查工作也順利完成，基本摸清了家底，達到了預期的普查工作目標。

三、專項資金使用和管理中積累的經驗

隨著中央對地方文化專項資金總量不斷增加，地方文化部門對專項資金管理的責任更大、任務更重。為保證中央專項資金落到實處，提高資金使用效益，兩省區文化部門高度重視、狠抓落實、強化監督，不斷加強對專項資金的統籌管理，積累了一些值得推廣的經驗：

一是注重制度建設。兩省區逐步建立健全各項工程管理辦法，完善資金管理制度，規范資金管理秩序，使項目和專項資金管理有法可依，提升資金管理規范性。如廣西文化廳會同自治區發改委、財政廳制定了《廣西壯族自治區鄉鎮綜合文化站項目建設管理辦法》，明確了自治區鄉鎮綜合文化站建設項目管理標准，其中特別強調了投資概算編制、工程招投標、建設資金管理等方面的規范性要求。海南省制定了《海南省非物質文化遺產項目代表性傳承人資助暫行辦法》，對傳承人的責任、權利和義務等做出了明確規定。

二是嚴格預算執行。為保證預算的嚴肅性，確保按中央計劃執行，同時為進一步加快預算執行進度，確保資金撥付與項目實施的協調，切實提高預算執行效率，兩省區注意加強支出管理，強化預算約束。如廣西在非物質文化遺產保護專項資金管理方面，採取分期支付補助經費的方式引導代表性傳承人履行傳承義務。為加強預算支出管理，廣西文化廳自2008年以來每年都配發相關文件，明確中央下達補助資金的數額，要求屬地文化部門及時與當地財政部門對接，推動專項資金及時、足額到位，嚴格按照中央下達的預算進行管理。

三是加強監督檢查。兩省區文化廳局密切配合財政、審計等部門，積極採取各項措施，加強對專項資金管理使用的監督檢查工作，嚴格查處各種違反財經紀律的行為，重點對大額專項資金使用和管理進行全程監管和不定期抽查，確保財政資金安全高效使用。如廣西文化廳充分發揮社會中介組織作用，按照項目管理要求，對部分專項資金實施了績效考評工作﹔在國家非物質文化遺產保護傳承人補助經費管理方面，建立了代表性傳承人工作情況考評機制，嚴格按照考評結果撥付資金，保證中央專項資金的使用效益。

四、中央專項資金使用和管理中存在的問題

從專項檢查情況來看，兩省區專項資金在使用和管理中仍然存在執行緩慢、配套困難、缺乏監督和資源分散等問題，這些問題有的屬於財政資金管理體制、機制上的問題，有的屬於地方文化部門監督管理方面的問題，綜合起來主要集中體現在以下幾方面：

（一）中央專項資金下達時間較晚，支付體系有待完善

在調研過程中我們了解到，目前中央財政資金基本在當年下半年才能正式下撥，資金從省財政下達到各地基層財政又需要一段時間，真正下達到各基層單位一般都在年底或第二年初。由於資金到位時間晚，導致有的項目無法在當年按時完成，有的項目錯過最佳實施時間，影響了資金效益的發揮。另外，目前中央對地方補助資金採取的是國庫轉移支付方式，即由中央財政下撥到省財政後繼續下撥到基層財政，基本不經過省級文化部門。這使得省級文化部門難以及時掌握補助資金的到達時間、使用情況和使用效果，也無法及時了解資金使用過程中發生的各種問題，對執行不力和違規情況難以及時糾正，形成了典型的管項目的不管錢、管錢的不管項目、實施項目的管不到錢“三張皮“現象。

（二）對中央專項資金監管較弱，缺乏反饋機制

此次調研中我們發現，地方文化部門對項目的監管較為嚴格，但對專項資金的監督管理較弱，一些項目明顯存在“重分配，輕管理”的傾向，沒有形成有效的監督和反饋機制。很多地方文化部門的同志反映，對中央下達的專項資金的使用情況和實施成效目前尚未形成定期監督檢查的機制，突擊性、專項性檢查多，日常督查少﹔事後檢查多，事前、事中督查少﹔對某一事項和環節直接檢查多，全方位跟蹤管理少﹔同時，缺乏對專項資金使用管理情況和項目實施成效及時有效的反饋，項目實施單位多數隻是在上級部門提出檢查要求時從數字上對項目資金情況進行簡單匯總統計，缺乏總體分析和長效考核，沒有形成定期工作匯報反饋機制，不利於文化部門特別是中央有關部門全面了解和綜合評價專項資金的使用管理情況。

（三）地方財政配套壓力較大，資金難以足額落實

目前，部分中央項目資金預算缺乏統一規劃和合理細化，資金安排與實際需求不相符，經費標准與地方財力不匹配，特別是資金配套制度不盡合理，給地方財政造成較大壓力。基於當前經濟和物價水平以及中央財政和地方財政分灶吃飯的現實財政體制，中央財政安排的專項資金量不能滿足項目的全部需求，隻能是對項目實施的引導和補充，需要地方財政按一定比例進行資金配套。面對越來越多的配套要求，基層財政尤其是貧困地區財力捉襟見肘，落實相關配套資金的難度較大，容易產生“半拉子工程”、“釣魚項目”，很難達到預期目標，影響了項目的有效實施。

（四）基層公共文化建設投入缺乏統籌整合機制，難以形成合力

由於體制原因，農村基層公共文化事業發展存在多頭管理、條塊分割的問題，投入與調控缺乏資源整合機制，公共財政資金投向不集中，造成資源分散，管理錯位、缺位同時並存，設施和產品重復建設。例如在廣西，農村文化活動室、送書下鄉工程和農家書屋等項目，由於歸口不同部門組織實施，經常被分別建設，分開管理，無法形成合力。在數字文化資源建設中，也出現了多部門建設、多部門管理的問題，一定程度上造成了資源的重復浪費，加大了基層公共文化的投入和運營成本。

五、下一步有關工作的思考

“十一五”期間，隨著國家財力的不斷增強，中央補助地方文化專項資金投入不斷增加。在“十二五”期間，我部將繼續爭取中央財政加大投入力度，推動地方文化事業發展，同時針對中央對地方專項資金使用和管理中存在的問題，進一步改進工作，加強管理，提高資金使用效益。具體有如下一些思考：

（一）積極策劃,爭取財政資金對地方文化事業給予更大支持

在研究總結近年來實施的各項文化工程成效和存在問題的基礎上，“十二五”期間，我部將策劃實施一系列符合國家文化發展方向的重大文化工程，對“十二五”時期文化重點工作，如公共文化服務體系建設、非物質文化遺產保護等方面，給予重點保障和支持。通過實施這些文化工程，形成有力抓手，引導地方財政資金投入方向，中央與地方協調配合，推動全國文化事業快速發展。在實施這些項目的同時，中央財政資金將根據地區經濟文化發展情況進行分類扶持，重點對中西部地區給予傾斜，促進全國文化事業均衡發展。

（二）理順關系，合理完善中央對地方轉移支付體系

為解決地方文化部門對中央專項資金的分配和管理權較弱，資金分配與使用脫節等問題，在今後的工作中，文化部和地方文化部門要考慮加強與財政部門的溝通，及時反映轉移支付體系中存在的問題，理順財政部門與業務部門的關系，增強資金管理的主導權和主動權。地方文化部門積極配合財政部門，在資金申報前，提前謀劃，做好當年項目規劃測算工作，及早申報﹔在資金下達時，明確分配方案，確定項目資金具體使用單位，努力縮短分配和下達時間，保證資金及時到位。

（三）強化監督，形成中央部門監管與地方情況反饋良性互動機制

針對目前中央專項資金監管較弱的問題，需文化部和地方文化部門建立有效的監督反饋聯動機制。一方面，文化部將建立地方專項資金使用管理情況定期上報制度，並組織對已實施項目的定期檢查，通過多種形式了解項目進展情況和存在問題，對專項資金實行有效監管﹔另一方面，地方文化部門可逐步開展對專項資金進行效績評價，根據項目特點確立相對應的評價指標，採取科學的考評方法，對專項資金使用管理中的問題進行梳理，提出有效改進措施，並將每年的項目實施情況和考評結果反饋文化部，為今後安排專項資金提供參考依據。此外，應探索建立專項資金項目庫管理模式，保證檔案完整詳細，支出具體明確，便於日常監督管理和檢查驗收。

（四）科學規劃，切實減輕基層配套負擔

今後在策劃地方專款項目時，需進一步提高預算編制的科學化、精細化，細化項目內容，合理配置財政資金，保證項目內容與經費需求成為有機整體。文化部將加強對申報項目的審批及監管力度，各省區應認真編制項目申報預算，防止出現投資虛列和套取上級資金的現象。同時在要求地方安排配套資金時，應充分考慮各地區經濟發展狀況，按照事權與財權相統一的原則，合理界定地方政府的事權和財權，不搞“一刀切”，對困難地區給予傾斜，降低配套標准甚至減免配套資金，切實減輕基層政府配套壓力，保證配套資金能夠足額及時落實。

（五）有效整合，推動文化專項資金發揮最大效益

隨著中央財政資金對文化事業投入不斷增加，文化、新聞、廣電等部門實施的文化項目越來越多。在今後的工作中，需積極推動中央各部門打破項目資金絕對區分的慣例，突破部門之間的利益界限，對資金用途或實施對象相近的項目進行有效整合，統籌申請、綜合使用中央財政資金，在確保資金使用效益的同時，實現資金投入的規模化。同時，文化部在項目策劃上也將統籌考慮基層文化部門的管理現狀，對性質類似、目標接近的項目，應該首先進行部門內部項目的整合，做好資金的統籌安排、集中使用，發揮資金的集合效益。地方文化部門應積極協調財政及其他部門，整合各級財政資金，實行統籌分配、統籌管理、統一驗收，避免項目重復建設造成財政資金浪費。各地基層文化部門應按照集中建設項目、集中建設地點、集中資金投入的要求，統一向省級文化部門申報項目和資金。通過各級聯動，進一步提高資金使用效益，推動地方文化事業協調發展。