2021年6月，廣西壯族自治區桂林融創國際旅游度假區開城，為“山水甲天下”的桂林再添一張“歡樂新名片”。該項目是桂林乃至廣西招大引強的標志性項目，也是桂林旅游產業用地改革試點政策的重要成果。近年來，桂林市多措並舉解決了長期以來困擾旅游業發展的用地政策落地難等系列問題，建立起符合旅游產業發展特點和要求的土地利用和管理制度，取得了顯著的經濟和社會效益，形成了中國文化和旅游產業用地改革的“桂林模式”，在全國發揮了示范引領作用。

　　上下聯動推進

　　桂林山清水秀生態美，民族風情多姿多彩，這也成為當地發展文化和旅游業得天獨厚的優勢。然而在嚴控新增建設用地的背景下，文化和旅游項目用地供需矛盾日漸突出。2013年6月，原國土資源部批復同意桂林市開展旅游產業用地改革試點，桂林市旅游產業用地改革試點工作正式啟動。

　　桂林市文化廣電和旅游局黨組書記、局長王子西表示，從2013年至今，桂林在開展旅游產業用地改革試點方面主要開展了三方面工作。一是上下聯動，各級協同。桂林市理順了由自治區、市、縣三級組成的旅游改革試點工作體制和機制，積極推進解決試點工作中遇到的重大問題和重點難題，在供地政策等方面得到更多理解和支持，為試點工作順利推進提供了保障。二是多規合一，多規協同。桂林市先後出台《桂林市旅游產業用地改革試點若干政策（試行）》《桂林市城鎮低效用地再開發利用實施細則》等系列文件，形成了桂林旅游產業用地政策體系，專為旅游項目用地“量體裁衣”，在差異化、精細化土地管理基礎上破解了旅游業發展與土地使用的難題。三是農民參與，共享紅利。桂林市通過創新實施鄉村旅游發展多種模式，制定《桂林市農村集體土地使用權開發旅游流轉暫行辦法》，以農民“不失地、不失業、不失居”為原則，在符合相關規劃和政策要求的前提下，鼓勵農村集體經濟組織將集體農用地、未利用地以作價入股、合作聯營或租賃等方式參與旅游開發，使農民真正成為旅游開發主體，共享改革成果。

　　桂林旅游學會會長龐鐵堅表示，近年來，桂林持續優化旅游產業用地規劃管控制度，探索實施旅游產業用地分類管理和農民利用集體土地參與旅游開發和分享收益模式，在落實節約優先戰略等方面先行先試，建立了符合旅游產業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化土地利用和管理制度。

　　政策落地開花

　　桂林市在開展旅游產業用地改革試點工作中，通過分類管理、按需供地等方式，重點推動土地節約集約利用工作取得顯著成效。

　　桂林藍溪谷國家養生度假區項目用地約1萬畝。根據相關政策，隻需征收轉用200畝土地，剩余9800畝山林土地，村民以集體土地入股，以流轉形式給項目業主使用。

　　“業主在不改變土地權屬、土地用途的前提下，將山林土地變成生態景觀用地，村集體每年能獲得5萬元租金收入，同時也讓農民實現了家門口就業。”廣西壯族自治區文化和旅游廳政策法規處處長邱玉紅表示，該度假區是桂林市探索旅游產業項目用地的一次生動實踐。據統計，試點期間，桂林共有19個重大旅游項目實施旅游用地分類管理，節省建設用地指標4.07萬畝。

　　與此同時，桂林市還緊扣旅游用地面臨的主要問題，不斷完善旅游產業用地政策體系，解決了規劃銜接不足、分類管理困難、基准地價過高、土地供應困難等問題，取得了較好的經濟效益、社會效益和生態效益。全市接待旅游總人數從2012年的3292.65萬人次增長到2019年的13833.66萬人次，年均增長22.76%﹔旅游總消費從2012年的276.87億元增長到2019年的1874.25億元，年均增長31.42%。

　　試點政策實施以來，桂林市先後促成引進融創文旅城等100多個旅游產業項目，33個重大旅游項目用地申請獲得批准（含部分獲批），總投資額達587.73億元。同時，長征國家文化公園（廣西段）等一批重大文旅項目正在加快建設。

　　在旅游產業用地改革試點工作中，桂林還不斷探索旅游扶貧致富模式，以特色旅游資源、鄉土民俗、特色農業和田園風光為支撐，大力發展鄉村旅游，通過景區輻射、強化龍頭企業、合作社和能人帶動等途徑，帶動當地居民實現脫貧致富。

　　創新精彩紛呈

　　在旅游產業用地改革試點工作中，桂林市積極探索農民利用集體土地參與旅游開發和分享收益等模式，落實節約優先戰略、探索促進旅游產業轉型升級的供地政策方面先行先試，取得了眾多創新成果。

　　長期以來，桂林旅游用地空間布局嚴重失衡，旅游用地需求多集中在漓江、遇龍河等優質旅游資源附近，與風景名勝區、自然保護區、農用地保護區在空間上重疊，一定程度上加劇了供需矛盾，而土地供應相對充足的片區，又缺少優質旅游資源。為破解這一難題，桂林明確了旅游產業用地分類管理政策，為建立符合旅游產業發展特點和要求的用地管理制度奠定了基礎。

　　桂林逍遙湖景區佔地3000多畝，如果按照以往用地政策，旅游項目用地不分類別，全部按照建設用地報批或者征地，景區開發隻能紙上談兵。邱玉紅介紹，隨著桂林市旅游用地政策的實施，旅游景區中未改變農用地、未利用地用途和功能，未固化地面、未破壞耕作層的生態景觀用地，可按實際地類管理，不辦理農用地轉用手續，這讓原本不可能建成的漓江逍遙湖景區成功落地。

　　旅游項目用地價格原來隻能參照現行的商業服務類用地基准地價，這就使得旅游項目前期投資過大。2016年，桂林市出台《桂林市旅游產業用地基准地價成果》，降低後發展地區旅游項目投資成本，使旅游發達區域的旅游產業用地價格更加市場化。

　　值得一提的是，桂林還探索形成了“旅游項目宗地出讓”模式，即將一個立項的旅游項目所涉及的不同用途的多個地塊作為單一宗地，由規劃部門出具統一的規劃條件進行出讓。這極大促進了旅游項目的落地，也保障了項目投資人的收益。

　　“2019年，廣西壯族自治區政府辦公廳印發《關於支持文化旅游高質量發展的用地政策》，使政策輻射范圍不斷擴大。”廣西壯族自治區文化和旅游廳產業發展處處長蘇尉東介紹，重大項目是廣西文化旅游強區建設的“壓艙石”。下一步，自治區文化和旅游廳將協調相關部門，在創新項目建設推進、拓展投融資等機制方面持續進行探索和實踐，加快推進廣西文旅重大項目帶動戰略，助推廣西文化和旅游業高質量發展。（鄺偉楠）