解讀《公共圖書館建設用地指標》——訪文化部計財司有關負責人
發布時間：2008-05-07 14:44
來源：文化部政府門戶網站
編輯：易碩
信息來源：文化部政府門戶網站 2008-05-07
● 國家無償劃撥土地、無償使用土地
● 公共圖書館不再遠離都市被經濟大潮邊緣化
● 城市暫住人口列入公共圖書館服務對象
● 60分鐘30分鐘20分鐘分別到達大中小型館
一個城市應當建設多少個公共圖書館？公共圖書館的建設用地規模有沒有依據？公共圖書館在城市的選址應當遵循什麼原則？按以往慣例，文化部門要新建、擴建或改建一家公共圖書館，其用地指標、選址無據可依，從立項、審批到開工建設，靠的是領導的重視，還要到相關部門尋求支持，最後結果因人而異。其中的甘苦，各地的文化廳局長們深有體會。
日前，我國首個文化建設國家標准《公共圖書館建設用地指標》出台，不僅解決了這些問題，而且將我國公共圖書館建設向科學、規范、合理、統籌推進一大步。為此，記者走訪了文化部計財司有關負責同志，請他們解讀《公共圖書館建設用地指標》的相關規定。
記者：《公共圖書館建設用地指標》6月1日起將正式施行。請介紹一下，為什麼要編制《公共圖書館建設用地指標》？
負責人：公共圖書館是指由各級人民政府投資興辦的向社會開放的圖書館，是公益性文化事業單位，是政府向社會提供的公共物品。其建設用地是政府無償劃撥的，經費來源基本上是財政撥款。目前我國的公共圖書館是按行政級別劃分的，共分為國家級、省（直轄市、自治區）級、地市級和縣市級4級。改革開放以來，中國的圖書館事業得到了長足的發展。黨的十六大把文化建設提到了與經濟、政治並舉的重要位置，黨的十七大報告中更把文化大發展大繁榮作為新的歷史時期的重要任務，提出“把發展公益性文化事業作為保障人民基本文化權益的主要途徑，加大投入力度，加強社區和鄉村文化設施建設”。但是，作為公益性文化事業的重要組成部分，在城市化進程中，在市場經濟浪潮中，公共圖書館建設實際上處於弱勢，它的基本建設理應得到保證並不斷加強。因此，制定《公共圖書館建設用地指標》十分必要。
另一方面，中國是資源短缺、人口眾多的國家，城市建設既要做到節約利用土地資源，又要使民眾的公共利益得到充分的保障，這是創建社會主義和諧社會、造福子孫後代的大事。因此，制定《公共圖書館建設用地指標》，節約與合理利用土地意義重大，它是確定和落實公共圖書館建設用地的基本依據和技術保障。
記者：文化部以前制定過相應的評估標准，對於推動公共圖書館建設起到過很好的作用。
負責人：對。文化部對全國的公共圖書館制定有部門評估標准。該標准分別對不同級別公共圖書館的辦館條件，基礎業務建設，讀者服務工作，業務研究、輔導、協作協調，管理、表彰和鼓勵等方面制定有評價標准，並定期進行考評。這個評估標准對建筑面積和總藏書量有規定，省（直轄市）級館公共圖書館建筑面積為8000至25000平方米，總藏書量為100萬至300萬冊﹔地市級館建筑面積為2000至1萬平方米，總藏書量為20萬至40萬冊﹔縣市級館建筑面積為1000至3000平方米，總藏書量為4萬至15萬冊。但是，隨著政府管理職能的要求不斷提高，我們應當盡快建立量化的管理指標，《公共圖書館建設用地指標》就是在這樣的考慮下，由文化部、住房和城鄉建設部及國土資源部聯合編制的。
記者：編制《公共圖書館建設用地指標》經過了怎麼樣的程序？它是如何編制出來的，也就是說以什麼為科學依據？
負責人：我們從2003年開始醞釀，2005年正式委托中國城市規劃設計研究院啟動了編制工作。項目組做的第一件工作就是對公共圖書館進行了廣泛、深入的調查研究工作。
在調查研究中我們發現，當前，公共圖書館建設主要存在四個方面的問題。一是缺少法律保障，公共圖書館建設存在著一定的隨意性。因此，指標的制定首先解決的是人為因素對於長遠發展的不利影響。第二，經濟發展水平不同，公共圖書館建設產生了巨大的地區差異。因此，指標的制定必須要考慮到經濟差異、地區差異，適應不同地區的實際情況，要有一定的彈性。第三，投資主體不同，管理體制分隔了公共圖書館體系的發展。例如在一個省會城市中，有省屬的，也有市屬的公共圖書館，如何協調？對指標設置原則的制定，我們考慮到鼓勵和有利於我國公共圖書館向現代圖書館管理模式發展，以便形成主分館制的高效服務的公共圖書館體系。第四，規劃選址與建設時序出現矛盾，降低了公共圖書館的社會效益。公益性文化建設是靠政府財政撥款支撐的，特別是公共圖書館是市民日常性使用的設施，人群是它們存在的根本，遠離民眾就失去了存在的意義，並帶來資源上的浪費。因此，公共圖書館建設用地指標應明確規定用地布局和選址原則。
記者：所以，《公共圖書館建設用地指標》中有一些條款是專門針對上面這些問題的。
負責人：對。剛才你提到科學依據，就是說我們在具體制定這一指標時以什麼為依據才稱得上“科學”。這裡面有幾個關鍵問題。第一，我們提出了服務人口的概念。以往的4級公共圖書館是按行政級別制定的，但不同地區的不同城市，可能是同一個級別，但人口數量可能有很大的差距。人口的多少決定了公共圖書館服務對象的多少，當然也就決定了文化設施用地的多少。因此，我們提出服務人口的概念，即指公共圖書館向社會開放並提供公益性日常服務的人口數量，公共圖書館的規劃、建設在確定其服務人口時，應為公共圖書館的實際使用人口，即以當地的常住人口進行計算，包括城鎮戶籍人口和外來暫住人口。調研發現，我國公共圖書館的讀者構成中，暫住人口佔有一定的比例，開放度高的城市佔到20%以上，一般城市也大於8%，而且他們通常是公共圖書館的經常使用者，因此服務人口的計算應包含暫住人口。
記者：城鎮戶籍人口和外來暫住人口被列入人口數量的計算當中，體現了“以人為本”的原則，符合實際。
負責人：第二是用地分級原則。指標的制定未按照現有的行政管理級別來劃分，而是根據城市規模和服務人口來確定服務需求，從而控制公共圖書館用地的規模，這也是符合國際圖聯對公共圖書館體系建設的基本理念的。
記者：在《公共圖書館建設用地指標》中，有用地布局原則與服務半徑的概念？
負責人：對，第三就是提出用地布局原則。公共圖書館應建設於城市中心、人口密集的地區，交通便利、公交發達的地區，環境較好、相對安靜的地區。“公交發達”地區的提出，對大城市或特大城市來說是十分重要的。第四，提出服務半徑的概念。服務半徑，是指讀者到達公共圖書館的距離，原則上是以讀者到達公共圖書館的時間為限定標准來制定的。這兩個方面是相互聯系的。調查發現，目前採用步行、自行車或公共交通方式到達公共圖書館的讀者佔95%以上，但城市規模不同，其主要的出行方式和到館所花費的時間的承受度也會有所差異。城市規模越大，採用公交到館的讀者就越多，城市規模越小，採用自行車和步行到館的讀者就越多。根據大、中、小型公共圖書館的不同，指標確定，大型館以讀者乘公交或騎車60分鐘（含等候與換乘時間）可以到達為宜，其服務半徑為9公裡﹔中型館以30分鐘為宜，其服務半徑為6.5公裡﹔小型館以20分鐘可以到達為宜，其服務半徑為2.5公裡。調查還發現，一些公共圖書館未建於人口已經聚集、相對集中的地區，導致其使用效率不高，還有一些公共圖書館建在了公交不發達的地區，不符合大部分讀者前往圖書館的出行方式，同樣降低了公共圖書館的使用效率。
記者：實際上，受經濟大潮的沖擊，許多公共圖書館從原本城市最繁華的地方遷到偏遠、偏僻的地方，新館的地方是大了，來的人卻少了。看來指標的制定，有望讓已經漸漸邊緣化的公共圖書館重新回到城市中心。而服務半徑的確定大大方便了讀者，也能提高公共圖書館的實際使用率。
負責人：我們遵循的第五條原則，是用地設置原則。這一原則的制定避免了目前行政級別管理模式導致的建設規模和用地規模一刀切的問題，使公共圖書館的建設規模和用地規模直接與其服務人口挂鉤。同時，這一原則既限定了城市中公共圖書館的整體用地水平，也使公共圖書館的建設用地得到了技術上的保障，並為未來我國公共圖書館體系的發展打下良好的基礎。此外，還提出相關技術規定，如對容積率、綠地率、建設密度、建筑層數等都提出了相應的控制要求。
記者：指標對於節約用地提出了很多實際的保障措施。
負責人：是的。例如，公共圖書館用地包括讀者集散空間和綠化交往空間，因此結合城市文化廣場、公共綠地等開敞空間設置的公共圖書館，可以借用這些開敞空間達到節約用地的目的﹔再例如，鼓勵公共圖書館多元化發展，鼓勵大專院校圖書館向社會開放。最重要的是，鼓勵每個城市的公共圖書館建設逐步轉化為總分館制的公共圖書館體系，有利於公共圖書館服務網絡的形成與發展。這些都是節約用地的有效辦法。
記者：大部分城市的公共圖書館已經具有了一定的建設規模，用地指標的制定還包括了擴建、改建？
負責人：用地指標適用於公共圖書館的規劃與建設，包括新建、改建與擴建工程。調研發現，有些城市將公共圖書館搬遷至遠離舊城中心的新館，舊館址改作他用，致使新館缺少讀者，原館多年積累的固定讀者群又失去了經常可以使用的讀書場所。因此，公共圖書館搬遷後，應盡可能保留原館址不改變土地使用的性質，將原館舍改建或擴建成新圖書館的分館，可以繼續為原有讀者提供日常公益性服務，這有利於逐步形成高效服務的公共圖書館服務網絡。
記者：今天的解讀解答了人們心裡的許多疑問。謝謝你們接受採訪！（中國文化報\徐漣）
● 國家無償劃撥土地、無償使用土地
● 公共圖書館不再遠離都市被經濟大潮邊緣化
● 城市暫住人口列入公共圖書館服務對象
● 60分鐘30分鐘20分鐘分別到達大中小型館
一個城市應當建設多少個公共圖書館？公共圖書館的建設用地規模有沒有依據？公共圖書館在城市的選址應當遵循什麼原則？按以往慣例，文化部門要新建、擴建或改建一家公共圖書館，其用地指標、選址無據可依，從立項、審批到開工建設，靠的是領導的重視，還要到相關部門尋求支持，最後結果因人而異。其中的甘苦，各地的文化廳局長們深有體會。
日前，我國首個文化建設國家標准《公共圖書館建設用地指標》出台，不僅解決了這些問題，而且將我國公共圖書館建設向科學、規范、合理、統籌推進一大步。為此，記者走訪了文化部計財司有關負責同志，請他們解讀《公共圖書館建設用地指標》的相關規定。
記者：《公共圖書館建設用地指標》6月1日起將正式施行。請介紹一下，為什麼要編制《公共圖書館建設用地指標》？
負責人：公共圖書館是指由各級人民政府投資興辦的向社會開放的圖書館，是公益性文化事業單位，是政府向社會提供的公共物品。其建設用地是政府無償劃撥的，經費來源基本上是財政撥款。目前我國的公共圖書館是按行政級別劃分的，共分為國家級、省（直轄市、自治區）級、地市級和縣市級4級。改革開放以來，中國的圖書館事業得到了長足的發展。黨的十六大把文化建設提到了與經濟、政治並舉的重要位置，黨的十七大報告中更把文化大發展大繁榮作為新的歷史時期的重要任務，提出“把發展公益性文化事業作為保障人民基本文化權益的主要途徑，加大投入力度，加強社區和鄉村文化設施建設”。但是，作為公益性文化事業的重要組成部分，在城市化進程中，在市場經濟浪潮中，公共圖書館建設實際上處於弱勢，它的基本建設理應得到保證並不斷加強。因此，制定《公共圖書館建設用地指標》十分必要。
另一方面，中國是資源短缺、人口眾多的國家，城市建設既要做到節約利用土地資源，又要使民眾的公共利益得到充分的保障，這是創建社會主義和諧社會、造福子孫後代的大事。因此，制定《公共圖書館建設用地指標》，節約與合理利用土地意義重大，它是確定和落實公共圖書館建設用地的基本依據和技術保障。
記者：文化部以前制定過相應的評估標准，對於推動公共圖書館建設起到過很好的作用。
負責人：對。文化部對全國的公共圖書館制定有部門評估標准。該標准分別對不同級別公共圖書館的辦館條件，基礎業務建設，讀者服務工作，業務研究、輔導、協作協調，管理、表彰和鼓勵等方面制定有評價標准，並定期進行考評。這個評估標准對建筑面積和總藏書量有規定，省（直轄市）級館公共圖書館建筑面積為8000至25000平方米，總藏書量為100萬至300萬冊﹔地市級館建筑面積為2000至1萬平方米，總藏書量為20萬至40萬冊﹔縣市級館建筑面積為1000至3000平方米，總藏書量為4萬至15萬冊。但是，隨著政府管理職能的要求不斷提高，我們應當盡快建立量化的管理指標，《公共圖書館建設用地指標》就是在這樣的考慮下，由文化部、住房和城鄉建設部及國土資源部聯合編制的。
記者：編制《公共圖書館建設用地指標》經過了怎麼樣的程序？它是如何編制出來的，也就是說以什麼為科學依據？
負責人：我們從2003年開始醞釀，2005年正式委托中國城市規劃設計研究院啟動了編制工作。項目組做的第一件工作就是對公共圖書館進行了廣泛、深入的調查研究工作。
在調查研究中我們發現，當前，公共圖書館建設主要存在四個方面的問題。一是缺少法律保障，公共圖書館建設存在著一定的隨意性。因此，指標的制定首先解決的是人為因素對於長遠發展的不利影響。第二，經濟發展水平不同，公共圖書館建設產生了巨大的地區差異。因此，指標的制定必須要考慮到經濟差異、地區差異，適應不同地區的實際情況，要有一定的彈性。第三，投資主體不同，管理體制分隔了公共圖書館體系的發展。例如在一個省會城市中，有省屬的，也有市屬的公共圖書館，如何協調？對指標設置原則的制定，我們考慮到鼓勵和有利於我國公共圖書館向現代圖書館管理模式發展，以便形成主分館制的高效服務的公共圖書館體系。第四，規劃選址與建設時序出現矛盾，降低了公共圖書館的社會效益。公益性文化建設是靠政府財政撥款支撐的，特別是公共圖書館是市民日常性使用的設施，人群是它們存在的根本，遠離民眾就失去了存在的意義，並帶來資源上的浪費。因此，公共圖書館建設用地指標應明確規定用地布局和選址原則。
記者：所以，《公共圖書館建設用地指標》中有一些條款是專門針對上面這些問題的。
負責人：對。剛才你提到科學依據，就是說我們在具體制定這一指標時以什麼為依據才稱得上“科學”。這裡面有幾個關鍵問題。第一，我們提出了服務人口的概念。以往的4級公共圖書館是按行政級別制定的，但不同地區的不同城市，可能是同一個級別，但人口數量可能有很大的差距。人口的多少決定了公共圖書館服務對象的多少，當然也就決定了文化設施用地的多少。因此，我們提出服務人口的概念，即指公共圖書館向社會開放並提供公益性日常服務的人口數量，公共圖書館的規劃、建設在確定其服務人口時，應為公共圖書館的實際使用人口，即以當地的常住人口進行計算，包括城鎮戶籍人口和外來暫住人口。調研發現，我國公共圖書館的讀者構成中，暫住人口佔有一定的比例，開放度高的城市佔到20%以上，一般城市也大於8%，而且他們通常是公共圖書館的經常使用者，因此服務人口的計算應包含暫住人口。
記者：城鎮戶籍人口和外來暫住人口被列入人口數量的計算當中，體現了“以人為本”的原則，符合實際。
負責人：第二是用地分級原則。指標的制定未按照現有的行政管理級別來劃分，而是根據城市規模和服務人口來確定服務需求，從而控制公共圖書館用地的規模，這也是符合國際圖聯對公共圖書館體系建設的基本理念的。
記者：在《公共圖書館建設用地指標》中，有用地布局原則與服務半徑的概念？
負責人：對，第三就是提出用地布局原則。公共圖書館應建設於城市中心、人口密集的地區，交通便利、公交發達的地區，環境較好、相對安靜的地區。“公交發達”地區的提出，對大城市或特大城市來說是十分重要的。第四，提出服務半徑的概念。服務半徑，是指讀者到達公共圖書館的距離，原則上是以讀者到達公共圖書館的時間為限定標准來制定的。這兩個方面是相互聯系的。調查發現，目前採用步行、自行車或公共交通方式到達公共圖書館的讀者佔95%以上，但城市規模不同，其主要的出行方式和到館所花費的時間的承受度也會有所差異。城市規模越大，採用公交到館的讀者就越多，城市規模越小，採用自行車和步行到館的讀者就越多。根據大、中、小型公共圖書館的不同，指標確定，大型館以讀者乘公交或騎車60分鐘（含等候與換乘時間）可以到達為宜，其服務半徑為9公裡﹔中型館以30分鐘為宜，其服務半徑為6.5公裡﹔小型館以20分鐘可以到達為宜，其服務半徑為2.5公裡。調查還發現，一些公共圖書館未建於人口已經聚集、相對集中的地區，導致其使用效率不高，還有一些公共圖書館建在了公交不發達的地區，不符合大部分讀者前往圖書館的出行方式，同樣降低了公共圖書館的使用效率。
記者：實際上，受經濟大潮的沖擊，許多公共圖書館從原本城市最繁華的地方遷到偏遠、偏僻的地方，新館的地方是大了，來的人卻少了。看來指標的制定，有望讓已經漸漸邊緣化的公共圖書館重新回到城市中心。而服務半徑的確定大大方便了讀者，也能提高公共圖書館的實際使用率。
負責人：我們遵循的第五條原則，是用地設置原則。這一原則的制定避免了目前行政級別管理模式導致的建設規模和用地規模一刀切的問題，使公共圖書館的建設規模和用地規模直接與其服務人口挂鉤。同時，這一原則既限定了城市中公共圖書館的整體用地水平，也使公共圖書館的建設用地得到了技術上的保障，並為未來我國公共圖書館體系的發展打下良好的基礎。此外，還提出相關技術規定，如對容積率、綠地率、建設密度、建筑層數等都提出了相應的控制要求。
記者：指標對於節約用地提出了很多實際的保障措施。
負責人：是的。例如，公共圖書館用地包括讀者集散空間和綠化交往空間，因此結合城市文化廣場、公共綠地等開敞空間設置的公共圖書館，可以借用這些開敞空間達到節約用地的目的﹔再例如，鼓勵公共圖書館多元化發展，鼓勵大專院校圖書館向社會開放。最重要的是，鼓勵每個城市的公共圖書館建設逐步轉化為總分館制的公共圖書館體系，有利於公共圖書館服務網絡的形成與發展。這些都是節約用地的有效辦法。
記者：大部分城市的公共圖書館已經具有了一定的建設規模，用地指標的制定還包括了擴建、改建？
負責人：用地指標適用於公共圖書館的規劃與建設，包括新建、改建與擴建工程。調研發現，有些城市將公共圖書館搬遷至遠離舊城中心的新館，舊館址改作他用，致使新館缺少讀者，原館多年積累的固定讀者群又失去了經常可以使用的讀書場所。因此，公共圖書館搬遷後，應盡可能保留原館址不改變土地使用的性質，將原館舍改建或擴建成新圖書館的分館，可以繼續為原有讀者提供日常公益性服務，這有利於逐步形成高效服務的公共圖書館服務網絡。
記者：今天的解讀解答了人們心裡的許多疑問。謝謝你們接受採訪！（中國文化報\徐漣）
