近期，文化部财务司、社文司及非遗司组成调研组赴广西、海南，对两省区“十一五”期间中央补助地方各项文化工程资金使用管理情况和项目实施进度进行了专项检查。在检查过程中，调研组与省区文化部门进行了座谈，听取了工程资金在全省区范围内使用和落实情况的专题汇报；同时深入基层，走访了省、市、县级图书馆和文化馆、乡镇综合文化站及村文化活动中心等文化单位，了解其机构运行状况、工作开展情况及经费需求，并与基层文化工作者进行了交流座谈。此外，调研组还对两省区非物质文化遗产项目的保护和传承活动的扶持等工作进行了深入考察。

从调研结果来看，广西、海南地处我国中西部，少数民族人口众多、城乡二元结构突出、区域发展较不平衡，两省区在中央补助地方专项资金管理和使用方面取得的成功经验和存在的问题，在全国有一定的代表性。

一、“十一五”期间中央专项资金投入情况

“十一五”期间，结合国家“十一五”文化发展规划和文化建设重点工作，文化部积极争取中央财政资金支持，策划实施了乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、非物质文化遗产保护工程等一系列文化惠民工程。这些工程在中央财政资金的大力支持下，围绕基层公共文化建设开展，直接面向基层、面向农村，一方面为基层群众提供了基本活动阵地；另一方面创新了服务形式，丰富了服务内容，提高了服务质量。

中央财政安排广西、海南补助地方文化工程专项资金情况分别见下表一和表二：

表一：

中央对广西支持的文化项目资金统计表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 单位：万元

表二：

中央对海南支持的文化项目资金统计表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 单位：万元

依托重大文化工程的实施，“十一五”5年间，中央财政补助广西、海南资金总量达到“十五”期间资金总量的10多倍。在中央财政资金的带动下，“十一五”期间广西自治区财政积极落实有关工程配套资金10740万元，海南各级财政积极落实有关工程配套资金10225万元，地方配套资金的投入逐年增长，与中央专项资金有机配合，形成合力，有效推动了广西、海南文化建设和发展。

二、“十一五”期间中央专项资金投入的成效

（一）中央与地方资金形成合力

中央财政投入的持续增长发挥了良好的示范效应，带动了地方各级财政资金的投入，逐步形成了中央、地方分级负担的财政投入体制，两省区地方文化事业费大幅增长，“十一五”前4年，广西文化事业费总计约18.9亿元，年均增幅达24.8%。海南文化事业费总计约6.6亿元，年均增幅达43.7%。

（二）公共文化服务设施网络逐步健全

中央补助地方专项资金的投入，从一定程度上解决了基层文化设施和设备问题，完善了基层公共文化设施网络，提升了公共文化设施服务功能。在中央专项资金的支持下，截止2010年底，广西建成县级图书馆84个，县级文化馆99个，乡镇综合文化站1126个，村文化室4342个；海南省建成县级图书馆17个，县级文化馆10个，乡镇综合文化站188个，村文化室2464个。广西认真总结来宾市实施的“求乐、求知、求技”农村文化惠农工程，大力推广来宾经验，对全区的村级公共服务中心建设开展试点，按照来宾模式进行“五个一”村级文体基础设施建设，目前全区14个市完成了137个行政村公共服务中心的建设任务，村级公共服务中心已经成了广大农民喜爱的文体、健身、学习、求医的农村社区广场。海南省乡镇综合文化站除按国家标准建设一栋建筑面积约300平方米的文化活动中心大楼外，还在室外增建一个篮球场和一个露天舞台。

（三）公共文化资源有效充实

按照全国文化信息资源共享工程“十一五”规划，目前，广西已建成文化共享工程县级支中心96个，乡镇服务点824个，村级服务点9906个；海南已建成县级支中心20个，乡镇服务点27个，另有92个乡镇服务点和1200个村级服务点截至2010年底已基本建成。两省区已建成的基层服务点基本能够利用现有共享设备和资源，结合当地经济和文化发展需要，直接面向基层，为基层群众提供了大量喜闻乐见的共享资源，受到了欢迎。 

（四）公共文化服务方式不断创新

2005年开始实施的流动舞台车工程开创了文化服务新方式，6年间共为广西配送116辆、海南配送20辆集演出、运输、展示于一体的流动舞台车，为基层送去了丰富多彩的舞台艺术，深受群众欢迎。“十一五”期间，广西流动舞台车共下乡演出3198场次，观众达531万人次，海南每年举办“东西南北中”广场文艺活动，流动舞台车下乡演出频繁，取得了良好效果。

（五）非物质文化遗产保护力度明显增强

广西、海南两省区积极开展非物质文化遗产保护工作，这项工作逐渐成为文化工作的新亮点。在国家专项资金的支持下，两省区非物质文化遗产保护工作的保障力度明显增强，一些濒危的国家级非物质文化遗产名录项目得到有效保护，代表性传承人的工作积极性明显提高。两省区非物质文化遗产普查工作也顺利完成，基本摸清了家底，达到了预期的普查工作目标。

三、专项资金使用和管理中积累的经验

随着中央对地方文化专项资金总量不断增加，地方文化部门对专项资金管理的责任更大、任务更重。为保证中央专项资金落到实处，提高资金使用效益，两省区文化部门高度重视、狠抓落实、强化监督，不断加强对专项资金的统筹管理，积累了一些值得推广的经验：

一是注重制度建设。两省区逐步建立健全各项工程管理办法，完善资金管理制度，规范资金管理秩序，使项目和专项资金管理有法可依，提升资金管理规范性。如广西文化厅会同自治区发改委、财政厅制定了《广西壮族自治区乡镇综合文化站项目建设管理办法》，明确了自治区乡镇综合文化站建设项目管理标准，其中特别强调了投资概算编制、工程招投标、建设资金管理等方面的规范性要求。海南省制定了《海南省非物质文化遗产项目代表性传承人资助暂行办法》，对传承人的责任、权利和义务等做出了明确规定。

二是严格预算执行。为保证预算的严肃性，确保按中央计划执行，同时为进一步加快预算执行进度，确保资金拨付与项目实施的协调，切实提高预算执行效率，两省区注意加强支出管理，强化预算约束。如广西在非物质文化遗产保护专项资金管理方面，采取分期支付补助经费的方式引导代表性传承人履行传承义务。为加强预算支出管理，广西文化厅自2008年以来每年都配发相关文件，明确中央下达补助资金的数额，要求属地文化部门及时与当地财政部门对接，推动专项资金及时、足额到位，严格按照中央下达的预算进行管理。

三是加强监督检查。两省区文化厅局密切配合财政、审计等部门，积极采取各项措施，加强对专项资金管理使用的监督检查工作，严格查处各种违反财经纪律的行为，重点对大额专项资金使用和管理进行全程监管和不定期抽查，确保财政资金安全高效使用。如广西文化厅充分发挥社会中介组织作用，按照项目管理要求，对部分专项资金实施了绩效考评工作；在国家非物质文化遗产保护传承人补助经费管理方面，建立了代表性传承人工作情况考评机制，严格按照考评结果拨付资金，保证中央专项资金的使用效益。

四、中央专项资金使用和管理中存在的问题

从专项检查情况来看，两省区专项资金在使用和管理中仍然存在执行缓慢、配套困难、缺乏监督和资源分散等问题，这些问题有的属于财政资金管理体制、机制上的问题，有的属于地方文化部门监督管理方面的问题，综合起来主要集中体现在以下几方面：

（一）中央专项资金下达时间较晚，支付体系有待完善

在调研过程中我们了解到，目前中央财政资金基本在当年下半年才能正式下拨，资金从省财政下达到各地基层财政又需要一段时间，真正下达到各基层单位一般都在年底或第二年初。由于资金到位时间晚，导致有的项目无法在当年按时完成，有的项目错过最佳实施时间，影响了资金效益的发挥。另外，目前中央对地方补助资金采取的是国库转移支付方式，即由中央财政下拨到省财政后继续下拨到基层财政，基本不经过省级文化部门。这使得省级文化部门难以及时掌握补助资金的到达时间、使用情况和使用效果，也无法及时了解资金使用过程中发生的各种问题，对执行不力和违规情况难以及时纠正，形成了典型的管项目的不管钱、管钱的不管项目、实施项目的管不到钱“三张皮“现象。

（二）对中央专项资金监管较弱，缺乏反馈机制

此次调研中我们发现，地方文化部门对项目的监管较为严格，但对专项资金的监督管理较弱，一些项目明显存在“重分配，轻管理”的倾向，没有形成有效的监督和反馈机制。很多地方文化部门的同志反映，对中央下达的专项资金的使用情况和实施成效目前尚未形成定期监督检查的机制，突击性、专项性检查多，日常督查少；事后检查多，事前、事中督查少；对某一事项和环节直接检查多，全方位跟踪管理少；同时，缺乏对专项资金使用管理情况和项目实施成效及时有效的反馈，项目实施单位多数只是在上级部门提出检查要求时从数字上对项目资金情况进行简单汇总统计，缺乏总体分析和长效考核，没有形成定期工作汇报反馈机制，不利于文化部门特别是中央有关部门全面了解和综合评价专项资金的使用管理情况。

（三）地方财政配套压力较大，资金难以足额落实

目前，部分中央项目资金预算缺乏统一规划和合理细化，资金安排与实际需求不相符，经费标准与地方财力不匹配，特别是资金配套制度不尽合理，给地方财政造成较大压力。基于当前经济和物价水平以及中央财政和地方财政分灶吃饭的现实财政体制，中央财政安排的专项资金量不能满足项目的全部需求，只能是对项目实施的引导和补充，需要地方财政按一定比例进行资金配套。面对越来越多的配套要求，基层财政尤其是贫困地区财力捉襟见肘，落实相关配套资金的难度较大，容易产生“半拉子工程”、“钓鱼项目”，很难达到预期目标，影响了项目的有效实施。

（四）基层公共文化建设投入缺乏统筹整合机制，难以形成合力

由于体制原因，农村基层公共文化事业发展存在多头管理、条块分割的问题，投入与调控缺乏资源整合机制，公共财政资金投向不集中，造成资源分散，管理错位、缺位同时并存，设施和产品重复建设。例如在广西，农村文化活动室、送书下乡工程和农家书屋等项目，由于归口不同部门组织实施，经常被分别建设，分开管理，无法形成合力。在数字文化资源建设中，也出现了多部门建设、多部门管理的问题，一定程度上造成了资源的重复浪费，加大了基层公共文化的投入和运营成本。

五、下一步有关工作的思考

“十一五”期间，随着国家财力的不断增强，中央补助地方文化专项资金投入不断增加。在“十二五”期间，我部将继续争取中央财政加大投入力度，推动地方文化事业发展，同时针对中央对地方专项资金使用和管理中存在的问题，进一步改进工作，加强管理，提高资金使用效益。具体有如下一些思考：

（一）积极策划,争取财政资金对地方文化事业给予更大支持

在研究总结近年来实施的各项文化工程成效和存在问题的基础上，“十二五”期间，我部将策划实施一系列符合国家文化发展方向的重大文化工程，对“十二五”时期文化重点工作，如公共文化服务体系建设、非物质文化遗产保护等方面，给予重点保障和支持。通过实施这些文化工程，形成有力抓手，引导地方财政资金投入方向，中央与地方协调配合，推动全国文化事业快速发展。在实施这些项目的同时，中央财政资金将根据地区经济文化发展情况进行分类扶持，重点对中西部地区给予倾斜，促进全国文化事业均衡发展。

（二）理顺关系，合理完善中央对地方转移支付体系

为解决地方文化部门对中央专项资金的分配和管理权较弱，资金分配与使用脱节等问题，在今后的工作中，文化部和地方文化部门要考虑加强与财政部门的沟通，及时反映转移支付体系中存在的问题，理顺财政部门与业务部门的关系，增强资金管理的主导权和主动权。地方文化部门积极配合财政部门，在资金申报前，提前谋划，做好当年项目规划测算工作，及早申报；在资金下达时，明确分配方案，确定项目资金具体使用单位，努力缩短分配和下达时间，保证资金及时到位。

（三）强化监督，形成中央部门监管与地方情况反馈良性互动机制

针对目前中央专项资金监管较弱的问题，需文化部和地方文化部门建立有效的监督反馈联动机制。一方面，文化部将建立地方专项资金使用管理情况定期上报制度，并组织对已实施项目的定期检查，通过多种形式了解项目进展情况和存在问题，对专项资金实行有效监管；另一方面，地方文化部门可逐步开展对专项资金进行效绩评价，根据项目特点确立相对应的评价指标，采取科学的考评方法，对专项资金使用管理中的问题进行梳理，提出有效改进措施，并将每年的项目实施情况和考评结果反馈文化部，为今后安排专项资金提供参考依据。此外，应探索建立专项资金项目库管理模式，保证档案完整详细，支出具体明确，便于日常监督管理和检查验收。

（四）科学规划，切实减轻基层配套负担

今后在策划地方专款项目时，需进一步提高预算编制的科学化、精细化，细化项目内容，合理配置财政资金，保证项目内容与经费需求成为有机整体。文化部将加强对申报项目的审批及监管力度，各省区应认真编制项目申报预算，防止出现投资虚列和套取上级资金的现象。同时在要求地方安排配套资金时，应充分考虑各地区经济发展状况，按照事权与财权相统一的原则，合理界定地方政府的事权和财权，不搞“一刀切”，对困难地区给予倾斜，降低配套标准甚至减免配套资金，切实减轻基层政府配套压力，保证配套资金能够足额及时落实。

（五）有效整合，推动文化专项资金发挥最大效益

随着中央财政资金对文化事业投入不断增加，文化、新闻、广电等部门实施的文化项目越来越多。在今后的工作中，需积极推动中央各部门打破项目资金绝对区分的惯例，突破部门之间的利益界限，对资金用途或实施对象相近的项目进行有效整合，统筹申请、综合使用中央财政资金，在确保资金使用效益的同时，实现资金投入的规模化。同时，文化部在项目策划上也将统筹考虑基层文化部门的管理现状，对性质类似、目标接近的项目，应该首先进行部门内部项目的整合，做好资金的统筹安排、集中使用，发挥资金的集合效益。地方文化部门应积极协调财政及其他部门，整合各级财政资金，实行统筹分配、统筹管理、统一验收，避免项目重复建设造成财政资金浪费。各地基层文化部门应按照集中建设项目、集中建设地点、集中资金投入的要求，统一向省级文化部门申报项目和资金。通过各级联动，进一步提高资金使用效益，推动地方文化事业协调发展。