【摘要】 清代距今仅百年，其监察制度上承数千年的封建王朝，下接微露曙光之近代民主，有其独特性，经验教训都值得今人镜鉴。清代监察制度较之前代主要特点主要有：监察机构设置简化、监察权责明晰、有较为完善的监察法律、保护言官同时又制约其权力，特别是监察法律和对言官的保护两点非常值得今人借鉴。清代自最高统治者起即非常重视监察法律的颁布与实施，并不断加以修订，如《钦定台规》，自乾隆朝颁布即一直修订，直到光绪朝才最终定本。清统治者非常重视科道官（监察官），对于他们既有细致地保护制度，也有相应的制衡措施，从而保证了监察制度的顺利实施。当然，清代监察制度也有其局限性，比如其最终是为专制皇权服务，权力过分集中必然要导致腐败，科道官真正在实施监察时摆脱不了等级的干扰，一旦触怒权贵无法受到保护等等。
关键词 清代 监察制度 特点 现实意义
清代的监察制度上承明代都察院制，下接近代民主制度，不仅制定得严密、周详，而且从中央到地方形成了一整套完整的监察体系。由此产生了一大批名垂青史的清官，如天下第一廉吏于成龙，清代第一廉吏的汤斌等等，也出现了一批不避权贵、敢于直言的监察官，如顺治时的李之芳、张煊、秦世祯、王继文，康熙时的魏象枢、李元直、彭鹏，雍乾时的李慎修、孙嘉淦、谢济世、陈洁、曹锡宝、钱沣，嘉道时期的苏廷魁、陈庆镛、朱琦、金应麟，清末的朱一新等等，正是有这些监察官的尽职尽责，清代监察制度才在许多方面年得到了充分地发挥，具体在纠正政府工作失误、澄清吏治、促使社会秩序稳定、经济发展、人民安生等都起到了重要作用，并最终促成了中国历史上三大盛世之一的“康乾盛世”的形成。但是，清代号称“吏治清明，廉吏接踵起。”但也出过和珅、国泰等千古贪官，特别清末官员贪腐情况非常严重，所谓“三年清政府，十万雪花银。”可见，清代的监察制度有其合理的一面，也有封建痼疾导致的局限性，对其剖析，利于今世加以镜鉴，其兴盛和衰败，对今人有较强的启示。
一、清代的监察制度概述
清代在建国之初就非常重视对官吏的监察，特别重视打击朋党、宦官、弹劾权臣。顺治时，大学士陈名夏因结党营私先后被御史张煊、盛复选弹劾，最终陈名夏被流放，大宦官吴良辅被弹劾最终伏诛；康熙年间的鳌拜、索额图、明珠等都先后被朝廷的科道官(监察官)弹劾最终被粉碎；雍正朝的诸王之争，乾隆朝以鄂尔泰为首的满人和以张廷玉为首的汉人官僚之争，都在打击朋党的政策下得以平息，这些都是重视监察制度的结果。
好的制度必须有法律来保障实施，清代统治者就非常重视与监察相关的法规和制度的建立。清代统治者看到，以往各朝代监察法规不健全，致使监察活动的随意性比较大，为了使清朝的监察活动规范化，颁布了《钦定台规》和《都察院则例》，特别是乾隆八年（1743）颁布了《钦定台规》，这是我国监察制度史上第一部以皇帝名义编撰和颁布的监察法规[ 修晓波《清代监察制度的最后强化与衰败》《中国监察》2006年第24期]。是我国封建社会监察制度之集大成者，不仅详细地规定了各监察机构的职权，监察官员的地位，还包括监察官员的选用、升迁、纪律等等。后来根据实际情况曾多次增修，直至光绪十八年(1892) 始成定本。
最后，清廷非常重视对监察官即科道官的保护，充分保护他们的安全和工作积极性。比较突出的是，清代科道官有“风闻言事”权，即对于风闻传言事实未清的行为也可进行弹劾，这是科道官所独有的特权。事实上，科道官纠弹无法做到每一件事都准确无误，如果要求科道官纠弹必须每言必中，否则反坐，不仅缺乏可操作性，科道官也一定会有所顾虑，进言的积极性因此减弱，影响监察效果。同时为保证科道官的自身的廉洁，清廷也设置了制约科道官的制度，防止其滥用权力。
当然，清代监察制度也有其局限性，比如其最终是为专制皇权服务，权力过分集中必然要导致腐败，科道官真正在实施监察时摆脱不了等级的干扰，一旦触怒权贵无法受到保护等等。
二、清代监察制度特点
清代监察制度主要有四个特点：监察组织结构简化，单一；有较完善的法律法规，保证皇帝对监察制度的最高控制权；科道官权力明晰，对其有较为得力的保护措施；制定相应的法律法规制约科道官的权力。
1、简化监察组织结构，实行科道合一。鉴于之前的监察组织结构臃肿，雍正元年（1723），六科给事中统归都察院统管，即六科给事中划归都察院统管辖，清代中央监察制度因此空前统一，同时建立了非常严格的地方监察制度。除设十五道监察御史及不定期的巡按御史外，还设有督抚、按察使、道员等专职或兼职监察官员，保证中央和地方的监察体系统一。这些都有力地保证了监察制度的贯彻。
2、不断完善监察法规、制度，在法律上确立皇帝对监察活动的监察控制权。乾隆八年颁布的《钦定台规》主要分为“训典”、“宪纲”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽察”、“巡察”、“通例”八个部分，分别规定了监察机构的职权、监察对象、基本任务和监察官应遵守的纪律和奖惩办法以及对科道官任免的规定等，在法律的高度保证了皇帝对监察活动的绝对控制权。继《台规》颁布后，都察院又汇总了以往制定的若干监察则例，汇编为《都察院则例》，对都察院实施监察的行为准则作了进一步的规定，既是对《台规》的补充，也体现了法律的严密性。《钦定台规》和《都察院则例》的制定，在法律的层面有效地制约了监察官滥用权力。
需指出的是，清政府特别为监察官犯罪制定了相应的法规，遵循监察官犯罪从重处罚的原则。康熙皇帝就曾指出，监察官为百官之表率，只有言官端正自己的行为，外吏才不敢肆行贪婪。所以，清廷对监察官犯法的处罚较其他官吏更重，惩罚重点在于监察官贪赃受贿、利用职权挟私报复上。《大清律例》对于科道官收受贿赂的惩罚条例规定得非常详细：“凡风宪官吏受财，及于所按治去处，求索借贷大财物，若买卖多取价利，及受馈送之类，各加其余官吏罪二等”[ 田涛、郑泰点校《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，卷31。] ，“科道被人参劾后，并不静听部议，候旨裁夺，倚恃言官之职，妄行具折陈辨者，降三级调用”[（清）托津等奉赦纂《大清会典事例》台北：文海出版社1992，卷65。]。这一具有威慑性的措施，在一定程度上保证了监察官队伍的廉洁性和公正性。
注重提拔监察官，这是清代一项特殊的监察保障措施。为了保证监察官能充分进言，提高监察效率，清廷采取了鼓励、提拔监察官的措施，对那些恪尽职守的监察官可以酌情“升转特异他官”。在《钦定台鉴》中规定监察官如果尽心职业，秉公矢行，等到三年考满之后，一定会加升赏，在法律上保证了监察官的权益。这些做法充分地调动了监察官进言的积极性，提高了监察效率。
此外，还有监察回避制度，有效地防止监察官在处理公事时包庇亲属、同党在一定程度上保证了监察官办事的公正性。还有泄漏机密者议处、防止科道官敷衍塞责、严格把握对监察官的选拔、考核等政策等。正是从中央到地方都有一套完整的监察法规，从制度上提高了监察官的办事效率，促使他们履行职责。由于这些法规、制度的保证，清代的监察官一般比较称职，基本上能做到忠于职守，发挥了监察作用。
3、监察官权利明晰，建立完善的制度保护监察官。 清统治者准许监察官“风闻言事”，所奏不实，亦不坐罪。故康熙帝称：“凡参劾贪官，其受贿作弊处，因身末目睹，无所对据，恐言事不实，不行参劾者甚多。今间有弹章，亦只据风闻参劾耳。苟非通同受贿，何以深知? 天下岂有通同受贿，而尚肯题参者乎? ……今再行此例，贪官似有畏惧。若有挟仇参劾者，必须审明，果系挟仇，自有反坐之例”[《康熙起居注》北京：中华书局，1984年出版，第2 册。]。风闻言事，在当时的环境下，起到了打击贪官污吏、澄清吏治的作用。这种做法在打击贪污犯罪的同时也起到了保护监察官的作用，可以避免后者因所奏不实而导致的处分或打击报复，解除了他们的后顾之忧。同时规定监察官严禁反坐。监察官若出于公心而纠弹不当，例不反坐。康熙皇帝曾经说过，如果因为弹劾失误被指摘，那么弹劾官之亲属皆被牵连，则无人敢行弹劾之事。监察官出于公心，也难免会有纠弹不当的时候，只要他们不是别有用心，朝廷一律严禁反坐。这些保护措施使得清朝的监察职权得到了有效的发挥。
实施密折奏事制度。担心监察官遭受报复，雍正三年（1725）规定，满族汉族的监察官员，凡有关内外朝政吏治的事情奏报，每人写好奏折，密封好进呈皇帝。禁止互相通知访问，禁止和家人朋友商量，只把自己知道的事情据实奏报即可。实行密折举劾，既有效地保护了监察官，又使得王公贵族、文武百官不敢故作妄为，深恐暗中被举劾。
需要指出的是，对于监察官的保护一方面使得监察得以实行，另一方面监察官过于受到保护，特别是“风闻言事”的做法，很有可能造成冤假错案。监察官密折的做法也很可能使得朝廷内人人自危，壅人之口。这些问题在清代中后期的政坛都有所体现。
即使是监察官有完善的保护体系，清廷的监察官还是面临很多危险，比如嘉庆朝的李毓昌，身为朝廷御史，竟然在地方上行使监察权力的时候，被监察对象联合自己的仆人，以极其残忍的手段杀害，实为监察史上一桩奇案。
4、建立反监保障制度。清代监察官的权力之大，监察范围之广，在中国封建社会历朝中已为翘楚。统治者也意识到监察官的权力不能无所控制，他们吸取了前代尤其是明朝“言路膨胀”的经验和教训，对监察官的职权实行必要的、适当的制约，防止他们的权限过大以至影响监察效能的发挥，保证了清朝监察体制的正常运转。
三、清代监察制度的借鉴意义
需要指出的是，清代监察制度囿于其社会现状和时代背景，有其局限性，但无论教训还是经验都有一定的现实意义。清代监察制度值得引为借鉴的现实意义主要包括以下几方面：
1、优化监察模式，真正做到民主制度下的监察。清代的监察机制，对澄清吏治，巩固封建政权，曾起到过一定的作用。但由于封建专制制度的种种局限，清代监察制度自身的弊端大大影响了监察职能的正常发挥：首先，它是为加强皇权而服务的监察制度，皇帝拥有最高监察权，这也是中国封建监察制度最根本性的弊端，监察官本人的自身命运都掌握在皇帝手里，一但触及到皇权利益，监察权力则难以保证。其次，监察官名义上仍具有言谏权，但实际上做不到。有清一代，因言谏“不当”而遭受处罚的监察官不计其数；所谓封驳权是有封无驳，名存实亡。由皇帝的近臣组成的清朝最重要的承政机关军机处，并不在监察官的监察之内，这就无法保证监察的顺利进行。所以只有在真正民主制度大前提下才能做到行之有效的监察。
目前我国的监察模式仍属于自我监察模式，不利于抑制消极腐败现象。在现行的双重领导体制下，纪检监察机关的监督实质上仍是一种“同体监督”，即属于自我监督察模式。监察权与行政权没有明确的界限，监察主体与监察客体缺乏明确的界限。在这种模式下，决策、执行、监督三权混为一体，特别有这样一种情况：监督主体受制于监督客体。如果二者同为一体，最终的结果就是监察权力完全弱化，仅剩道德的约束和美好的愿望。更有监督对象的实际地位高于纪检监察机关的现象，这种“自我监察”的纪检监察机制不仅无法有效运行，还可能出现监察盲区。正如一篇论文提到的，从纪检监察机关的监督实践看，目前存在着“几多几少”的情况：监督下级的较多，监督上级的较少，监督一般干部的较多，监督领导干部的较少，监督具体执行的较多，监督决策的较少[ 赵静、赵冬《对完善纪检监察领导体制的思考》《财经政法资讯》2002年第3期]。这些都成为影响监督效果的重要因素。
2、以稳定社会秩序，促进经济发展为目的。监察的目的就是为了社会稳定、政治清明、经济发展、人民幸福。这一点自古至今都是相通的。清代，朝廷派御史巡按地方，兴利革弊，允许普通官民上都察院控告，在一定程度上给了百姓说话的权力，维护了司法的公正。使得监察官能够更直接掌握政府官员的贪赃枉法等不法行为，维护社会安定。只有在稳定的社会秩序下，经济才能得到充分发展，国泰民安，国富民强，以致出现了“康乾盛世”的景况。我国目前的信访制度，在一定程度上与之相近，相信在先进的社会制度下一定能够发挥最大的功效，虽然面临这样那样的困难和问题，但一定能够实现稳定社会秩序，在一定程度上缓解社会矛盾的目的。
3、监察工作要有法可依，有章可循。历史证明了在监察法律明晰的时代，官吏更加清明。比如在监察法规、制度完备、明晰的康熙朝，出现了一批清官，如汤斌、于成龙、张伯行、格尔古德等等，这在两千多年来的封建社会历史上也是少有的，这与当时中央地方有一套完整的监察法规体制有很大关系。新中国自建立以来也非常重视监察法规的建设，1997年5月9日八届全国人大常委会第25次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》，自该法律颁布实施以来，对于规范并加强我国行政监察工作发挥了重要作用。使得监察工作依法进行。目前，法律在我国行政监察机关在维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，保证行政机关依法行政和廉洁从政方面具有不可替代之作用。只有不断加强相关法律法规的建设，行政监察才能不断提高执法监察工作水平，最终为国家稳定、政治清明做出相应的贡献。
4、破除干扰、保护监察官员。虽然清代有较为完善的制度保护监察官，但是由于权贵对监察职能的干扰，给监察设置了很大的阻碍，监察机构的基本职能即纠弹百官，举报贪赃，这就不可避免地会触及某些权贵的既得利益，从而监察官员在履行职责时往往遭到这些人的百般阻挠和压制。甚至有一部分监察官，因为监察“波累师生，株连亲故，破家亡命，甚可悯也”[ 赵尔巽等编《清史稿》北京：中华书局，1977年八月版，卷306。]，严重地束缚了监察制度的发展，甚至阻碍了中国社会的进步和发展。不可否认，今世也存在着打击报复检举人的现实情况，如何更好地保护监察人员，使得监察制度能够顺利贯彻和实施，排除一切干扰，为人民谋福祉，是需要相关人员长久思考的问题。
此外，监察工作要培育良好的风气、信息化等等，都是今后监察制度从思想认识层面、技术层面应当注意的情况。
参考文献：
1、田涛、郑泰点校《大清律例》，北京：法律出版社，1999年版。
2、（清）托津等奉赦纂《大清会典事例》台北：文海出版社1992版。
3、《康熙起居注》北京：中华书局，1984年出版。
4、赵尔巽等编《清史稿》北京：中华书局，1977年八月版。
