創新工作機制 豐富惠民載體

努力探索實現公共文化服務均等化的新路徑

——惠州市文化惠民卡制度項目創建第二批國家公共

文化服務體系示范項目工作成效顯著

　　近年來，惠州市認真按照國家文化部的工作部署，扎實推進公共文化服務體系建設，不斷探索和創新文化惠民服務的新機制、新舉措。特別在惠州作為廣東唯一的全省基本公共服務均等化綜合改革試點市的改革試點中，積極推進基本公共文體服務均等化改革工作，大膽探索，先行先試，率先推出文化惠民卡制度。2012年，該制度在我市惠城區、仲愷高新區的試點工作取得顯著成效，2013年經國家文化部評審，該制度獲得了文化部第二批國家公共文化服務體系示范項目的創建資格。2014年-2015年，我市按照文化部、省文化廳的要求穩步推進文化惠民卡制度創建第二批國家公共文化服務體系示范項目工作（以下簡稱“創建”工作），取得了明顯的階段成效。

　　一、創建工作主要情況 

　　（一）強化組織領導，不斷健全創建工作的統籌協調機制。

    惠州市委、市政府對創建示范項目工作高度重視，奕威書記、教猛市長、雁行常委、冠賢副市長等市領導對創建工作多次作出重要指示和批示，明確要求各縣（區）、各有關部門要以創建工作為契機，努力提高基本公共文化服務均等化水平，同時要加大創建工作的宣傳力度，營造良好的輿論氛圍。為確保創建工作有序推進，我市將創建示范項目納入了基本公共服務均等化和市“十件民生實事”，以及深化文化體制改革的重要內容，納入了全市文化建設工作的重點。市、縣（區）兩級財政年度投入約2800多萬元，為創建工作和在全市推廣發行文化惠民卡提供有力保障。為強化工作的組織領導，成立了由市政府主要領導擔任組長、分管市領導任副組長，各縣（區）政府、各職能部門為成員的創建工作領導小組及8個工作小組，統籌、協調、組織和督導創建工作。我市在創建工作中實行“以條為主，條塊結合”的管理模式，在市委、市政府的組織領導下，各縣（區）政府作為創建工作的責任主體，負責轄區創建工作。市、縣（區）文化部門以及發改、財政、民政、教育、人社等部門根據職能，各司其職，共同推動實施。通過不斷健全和完善創建工作的統籌協調機制，有力推進了創建工作進程。

　　（二）落實創建規劃，扎實推進創建工作的各項目標任務。

　　為科學推進創建工作，2014年初我局積極會同財政、教育、民政、人社等部門，認真對照創建工作的各項目標任務，組織人員赴各縣（區）開展工作調研。在全面總結文化惠民卡試點工作經驗做法的基礎上，認真梳理創建工作的基礎性任務、主體性任務、保障性任務，制定並經市政府審定同意了創建工作方案，將公共文化服務體系建設、項目創建、示范性、制度建設、創建過程管理等5大類18項工作任務細化分解落實到各縣（區）、各單位，明確工作任務完成的時間節點要求，確保創建規劃落到實處。在創建工作的帶動下，全市公共文化服務體系建設扎實推進，基層綜合性文化服務中心建設、公共文化服務標准化省級試點等重點工作有序實施。2014年，市、縣區財政共計投入約2800萬元資金，採用“卡賬分離”為主、“卡賬合一”為輔等靈活方式，在全市7個縣區全面推廣發放文化惠民卡約14萬張，關聯受益人口約達70萬。2014年9月下旬，全省現代公共文化服務體系建設現場會在惠州召開，期間受國家文化部的委托，省文化廳組織人員對我市創建示范項目工作進行了中期督導，提出了相關指導意見。省廳對我市創建工作取得的階段成效給予了肯定和好評。

　　2015年，我市繼續深化推進文化惠民卡制度項目創建工作，特別是按照2014年工作模式和規模以及每人每卡200元文化消費補貼標准，市、縣財政將投入2800多萬元，繼續在全市7個縣區發放約14.2萬張文化惠民卡，進一步保證社會基層及困難群體基本文化消費權益。在此基礎上，市、縣區進一步擴大了特約文化商戶規模，繼續向文化惠民卡持卡用戶提供消費優惠，匯聚社會支持社會基層及困難群體進行基本文化消費的公益力量。同時，我市依托文化惠民卡制度項目，全面推進建設文化惠民信息服務平台建設，將通過互聯網技術整合公共服務信息資源，應用大數據分析手段，有效解決公共文化服務信息不對稱等問題，並為業務決策提供數據支撐。

　　（三）加強過程管理，逐步完善創建工作的各項配套制度。

　　為進一步加強創建工作的過程管理，我市在創建過程中加強調查研究，逐步建立和完善“四項制度”和相關配套機制：一是建立了領導協調機制和聯席會議制度，由創建工作領導小組定期或不定期召集各縣（區）、各有關部門負責人召開聯席會議，共同協商解決創建工作中的問題和困難﹔二是按民政類、教育類、務工類分別制定了《文化惠民卡申領發放及使用管理工作辦法（試行）》，以及《惠州市創建第二批公共文化服務體系示范項目專項資金（中央補助資金 地方專項資金）使用管理辦法（暫行）》，進一步規范文化惠民卡的申請、發放和資金管理﹔三是建立健全創建工作的督導檢查機制，在領導小組定期督查創建工作的基礎上，通過實施基本公共文化服務均等化、市“十件民生實事”專項督查，以及文化體制改革專項小組督查等方式，進一步改進創建工作的督查方式，確保創建工作各項任務有序推進﹔四是制定了《惠州市創建第二批國家公共文化服務體系示范項目公眾評價辦法》，廣泛開展創建工作的群眾滿意度調查，為改進創建工作，促進公共文化服務水平的提高提供依據。

　　與此同時，為進一步擴大創建工作的宣傳效應，我市建立和完善了創建工作的信息報送和宣傳機制，定期向國家文化部、省文化廳報送創建工作信息。同時，積極利用電視台、電台、互聯網等載體，大力宣傳文化惠民卡試點和創建工作。特別是我市結合迎接全國文明城市復檢，發動新聞媒體對創建工作進行宣傳報道。據不完全統計，百度詞條搜索有關文化惠民卡制度和創建國家示范項目的條目已達28.9萬條次，文化惠民卡已成為了社會各界關注熱點。尤其是2014年底，中央電視台新聞頻道專題報道了惠州推廣文化惠民卡制度工作經驗﹔今年4月中央電視台《文明之印》欄目組對我市文化惠民卡制度項目情況進行了採訪報道，制作了專題片《文化中國 魅力惠州》在央視網播出，該片重點對我市在全省率先推行並獲得國家第二批國家公共文化服務體系示范項目創建資格的文化惠民卡制度項目情況了報道，認為該制度作為惠州首次以項目方式代表廣東參與國家級層面的公共文化服務體系改革探索項目，不僅為惠州文化建設注入了新活力，而且對文化產品和服務供給形成了激勵，建立了促進文化消費的長效機制，為全國積累了經驗。

　　二、項目制度設計研究進展情況

　　惠州在文化惠民卡制度創建第二批國家公共文化服務體系示范項目工作中，特別注重理論研究與制度設計，從2013年起就與惠州學院等高校科研單位聯合開展關於項目的理論研究工作，相關課題經省文化廳推薦，成功入選文化部國家公共文化服務體系制度設計課題，並於2014年7月完成課題結題工作，順利通過文化部國家公共文化服務體系制度設計研究課題結項評審，獲“良好”等級。惠州文化惠民卡制度自推行到進入全面創建國家示范項目過程中，在制度設計中進行了探索創新，取得了一定成效，進一步凸顯了項目的創新性、導向性、帶動性、科學性，形成了良好的示范效益，主要體現在以下幾個方面：

　　（一）探索實現了社會最低生活保障標准的歷史跨越。從整個經濟社會層面來看，隨著文化惠民卡制度的制度化、全面化實施，公民基本文化生活保障既“文化低保”被納入到社會最低生活標准之中，標志著惠州在社會基層困難及特殊群體的政府救（扶）助方面，實現了從保障基本生存權利到兼顧基本文化生活權利的歷史跨越。文化惠民卡制度服務對象為有著強烈文化消費需求卻又難以實現的社會“文化貧困群體”，是國家“文化低保”政策的重點服務對象。這一制度的實施同時進一步將“文化低保”政策具象化，並有利於探索“文化低保”標准化，使得“文化低保”惠民政策真正落地生根。

　　（二）探索創立了政府提供基本公共文化服務的最低公益模式。文化惠民卡制度設計之初，惠州市文化惠民卡工作領導小組下屬的制度研究組，就對基本公共服務標准化模式、最低公益模式、財政收入均等模式、收支均衡模式等政府提供基本公共服務的國際通行模式進行了比較分析，選擇確定了以最低公益模式，為財政補貼投入的指導模式。最低公益模式，即在確立基本公共文化服務“最大公約數”的同時，確定一個各縣區都能接受的最低補貼標准。財力強的可適當提高，財力弱的通過財政轉移支付來保障。此種模式可以充分體現基本公共文化服務標准化、均等化、階段性、分步驟推進的內在規律，同時也能顧及個別縣區（如龍門縣）財力和資源有限的客觀實際。

　　運用最低公益模式，惠州市在制訂文化惠民卡的財政補貼標准時，就在統計文化消費數據、編制文化消費指數的基礎上，通盤考慮地方財政預算收入、人均可支配收入、城鄉最低生活保障標准、低保家庭及低保人數、農村五保供養標准、優撫對象保障標准，以及文化惠民專項資金投入等情況，重點以農村五保供養標准、城鄉最低生活保障標准、低保家庭收入三者的平均數為最低收入模型，以市民年均文化消費支出為參照物，建構了最低補貼標准模型，最後得出了財政補貼的計算公式，確立了每卡每年200元的財政補貼標准。

　　（三）探索建立了社會力量共同參與基本公共文化服務建設的聯動發展機制。在文化惠民卡試點和創建工作中，惠州制定了社會力量參與文化惠民卡試點和創建工作的實施方案與操作辦法，致力將文化惠民卡打造成為社會慈善力量扶助經濟困難群體基本公共文化服務的公益平台。一大批文化企業自願成為文化惠民卡制度的特約文化商戶，以讓利形式為持卡用戶提供4-8折不等的折扣優惠，為社會困難群體提供更大的文化實惠。文化惠民卡試點及全面推廣（2013-2014年）期間，特約文化商戶約230家。據估算，財政投入一萬元就能帶動企業一萬元的讓利額度，實施兩年預計能帶動企業讓利約3200萬元，實現了“小錢辦大事”的效果，提高了財政資金使用效益和效率。

　　（四）探索引入了豐富和完善基本公共文化服務內容及手段的市場機制。文化惠民卡制度把文化服務內容的選擇權還給服務對象，實現了“政府買單、群眾點菜”，為轉變供給手段、服務方式作了有益的探索，有效改進了傳統公共文化服務的手段和方式，凸顯了制度的創新性。特別是文化惠民卡制度通過發放憑證的方式，讓持卡人面對眾多文化企業提供的豐富的文化“菜單”，自由選擇，自主消費，更好地滿足群眾的個性化需求、差異化消費，從而極大地激發人民群眾進行文化消費的熱情。

　　（五）探索建立了政府多職能部門聯合辦文化的大文化發展機制。文化惠民卡在市政府的統籌下，各縣（區）負責具體實施，實施過程中由文化部門主導，財政等部門支持和協作，通過項目規劃、資金保障、操作實施、項目宣傳是、理論研究、項目監督等具體工作環節，將發改、民政、教育、勞動、紀檢等職能部門行政資源牽引整合，並得到了銀行、銀監等機構的支持和保障，形成了多部門“聯合辦文化”的常態化工作機制和模式，確保了公共文化服務項目的組織效能和執行力度。

　　三、迎接項目“國檢”等下一步工作思路及工作安排

　　雖然我市創建工作中取得了一定的成效，但也存在一些問題和不足，特別是文化惠民卡制度是公共文化服務機制的新探索、新實踐，在沒有自然基礎的條件下，制度的推廣和完善工作具有一定的復雜性，且由於創建國家示范項目工作要求高，在創建工作推進過程中也存在一定的難度。此外，在充分統籌、整合社會力量、文化企業參與創建工作等方面還有待進一步探索。下一步，惠州將在文化部、省文化廳的具體指導下，進一步鞏固創建工作的成果，按照時間進度要求於2015年底前全面完成創建任務。同時，按照文化部關於開展第二批國家公共文化服務體系示范區（項目）驗收工作的要求，全面、系統總結我市2年的創建工作，確保順利通過國家文化部的終期檢查驗收，成為在全國、全省具有示范效應和意義的國家公共文化服務體系示范項目。重點將做好以下幾項工作：

　　（一）強化工作的協調和督導，全面完成創建工作各項任務。我市將繼續加大創建工作的統籌協調力度，繼續緊密結合構建現代公共文化服務體系、基本公共服務均等化、文化體制改革等工作，力求於2015年底前全面完成創建工作任務。特別是繼續強化“以條為主，條塊結合”的管理模式，有效發揮各縣（區）政府作為創建工作的主體作用，以及文化、發改、財政、民政、教育、人社等部門的協調聯動作用。同時，根據國家文化部關於對創建工作終期檢查驗收的要求，進一步健全創建工作的“倒逼”工作機制，按照創建工作的“施工圖”、“路線表”，由創建工作領導小組對各縣（區）、各單位任務落實情況進行全面督導，將創建工作情況納入各級黨委、政府及市直各有關職能部門年度考核的重要內容，確保創建工作任務圓滿完成。

　　（二）廣泛發動參與，不斷凝聚社會力量參與公共文化建設。我們將切實鞏固創建國家示范項目的成果，在2016年文化惠民發放和推廣工作中，進一步擴大文化消費補貼的覆蓋面和社會受益面﹔廣泛發動更多的文化企業參與到文化惠民卡的特約商戶行列中，為特殊及困難群體提供種類更多的文化消費補貼服務。同時，結合全市文化志願服務工作，積極引導和吸納社會各界人士特別是各類專業人才，參與文化惠民卡在全市推廣發放、群眾滿意度調查、項目理論研究、工作效益評估等工作，不斷發動、凝聚社會力量參與惠州現代公共文化服務體系建設。特別是要加強與惠州學院等高校科研團隊的合作，充分依托專業人才力量，不斷提高公共文化服務的制度設計和課題研究水平。

　　（三）全面、系統總結創建工作，高標准完成迎接文化部對創建工作的終期檢查驗收。根據《文化部公共文化司關於第二批國家公共文化服務體系示范區（項目）驗收工作的通知》（公共函〔2015〕43號）精神，國家文化部將2016年1-6月對第二批國家示范項目創建工作進行檢查驗收。為此，我們將認真對照文化部即將印發的《第二批國家公共文化服務體系示范項區（項目）驗收工作方案》和《第二批國家公共文化服務體系示范區（項目）驗收標准》，按照創新性、導向性、帶動性、科學性的總體要求，全面、系統梳理和總結我市各縣（區）、各部門創建工作情況和經驗，重點梳理和總結創建工作的基礎性任務、主體性任務、保障性任務完成情況，完善各種台賬資料，制定“迎檢”工作方案，分解落實各項工作任務，確保於2016年上半年高標准、高質量地完成迎接文化部對創建工作的終期檢查驗收任務，把文化惠民卡制度成功創建為具有示范意義的國家公共文化服務體系示范項目。

　　                    惠州市文化惠民卡制度創建第二批

　　                     國家公共文化服務體系示范項目

　　                    工作領導小組辦公室（代章）

　　                      2015年10月30日