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政策解讀
解讀《關於進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》
發布時間:2007-03-14 14:47 來源:文化部政府門戶網站 編輯:易碩
信息來源:文化部政府門戶網站 2007-03-14
    近年來,各地區各部門積極開展工作,網吧及網絡游戲管理不斷加強,市場秩序初步規范。但是,新情況、新問題也不斷出現,特別是當前一些青少年沉迷網吧和網絡游戲的現象仍比較嚴重,網吧接納未成年人、黑網吧和網絡游戲沉迷仍是人民群眾關注的突出問題。對此,黨中央、國務院領導同志高度重視,要求切實加強管理和整治。2006年12月11日,國務委員陳至立同志主持召開研究進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的會議(以下簡稱國務院專題會議),會議要求各地區各部門要統一思想,提高認識,嚴格執法,標本兼治,進一步加強網吧和網絡游戲管理,努力營造有利於未成年人健康成長的良好環境。為落實會議精神,2007年2月15日,文化部、國家工商行政管理總局、公安部、信息產業部、教育部、財政部、監察部、衛生部、中國人民銀行、國務院法制辦公室、新聞出版總署、中央文明辦、中央綜治辦、共青團中央等14個部門聯合印發了《關於進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》(文市發[2007]10號,以下簡稱《通知》)。 
    《通知》認真貫徹國務院專題會議精神,著眼於網吧及網絡游戲管理工作的新形勢、新情況、新問題,力求解決當前網絡及網絡游戲管理面臨的突出問題。《通知》有以下幾個顯著的特點: 
    一是認真貫徹胡錦濤總書記重要講話和修訂後的《未成年人保護法》。 
    2007年1月23日胡錦濤總書記在中共中央政治局第三十八次集體學習上就“以創新的精神加強網絡文化建設和管理”做了重要講話。2006年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂了《未成年人保護法》,其中明確規定網吧不得允許未成年人進入。《通知》堅持以胡錦濤總書記講話精神為指導,認真貫徹黨中央、國務院領導同志的一系列重要指示,認真貫徹《未成年人保護法》的有關規定,從深層次克服管理中存在的模糊認識,努力使《通知》成為在網吧和網絡游戲領域落實胡錦濤總書記講話精神和《未成年人保護法》的具體體現。 
    二是以創新的精神解決突出問題,創設新的管理制度,填補管理制度上的空白。 
    針對當前網吧和網絡游戲市場存在的突出問題,《通知》積極創新管理制度和工作措施,創設了一批新的管理制度,填補這方面管理制度上的空白。主要體現在以下幾方面: 
    (1)為加大對黑網吧的打擊力度,《通知》規定,根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》第27條和最高人民檢察院、公安部《關於經濟犯罪案件追訴標准的規定》第70條的規定,對無照經營網吧的,個人非法經營5萬元以上,或違法所得1萬元以上﹔單位非法經營50萬元以上,或違法所得10萬元以上的,工商行政管理部門要將案件移送公安機關,追究非法經營犯罪嫌疑人的刑事責任,以充分發揮刑事打擊手段的作用,實現行政執法與刑事司法的銜接。《通知》還對從事黑網吧經營活動的專用工具、設備做了解釋,專用工具、設備包括電腦主機、顯示器、服務器、路由器、交換機等,對這些專用工具、設備要依法沒收。針對“電子競技俱樂部(館)”、電腦服務部、勞動職業技能培訓等名義變相經營網吧現象,《通知》要求依法查處取締。 
    (2)為根治互聯網接入、營業場地等黑網吧的生存條件和環境,《通知》規定通信管理和工商行政管理部門可以對明知是黑網吧而為其提供互聯網接入服務的電信企業實施行政處罰﹔對明知是黑網吧而向其租賃場所的,工商行政管理部門可以對其實施行政處罰﹔對為存在重大安全隱患的黑網吧提供上述條件的,從重處罰,從而為從源頭杜絕黑網吧提供了有力的執法依據。《通知》要求通信管理部門要根據有關部門提供的名單,通知並監督提供互聯網接入服務的電信企業對有關違法經營的網吧實施終止或暫停互聯網接入服務的措施。 
    (3)針對網吧超時營業問題,《通知》規定通信管理部門要對有關部門認定未執行限時營業規定的網吧,要求相關互聯網接入服務提供者在每日0時至8時暫停其互聯網接入服務,從而實現利用技術手段落實管理規定。為防止網吧鎖閉門窗通宵經營造成的安全隱患,《通知》規定對在國家規定營業時間以外鎖閉門窗經營的網吧,依法責令停業整頓不少於15天並處罰款,情節嚴重的,依法吊銷《網絡文化經營許可證》。 
    (4)針對學校校內上網場所管理制度不健全問題,《通知》規定了教育行政部門對學校內上網場所實施備案登記管理的制度,校內上網場所必須由學校直接管理,不得出租、承包,不得以營利為目的。《通知》還明確了教育、工商等部門對此的管理職責。 
    (5)當前,網絡游戲中的虛擬貨幣已出現對經濟金融秩序的產生沖擊的趨勢。同時,由於對網絡游戲中虛擬貨幣的所帶來的經濟利益的追逐,也造成一些人特別是青少年沉溺於網絡游戲。對此,《通知》規定了對虛擬貨幣管理的基本制度,明確了中國人民銀行的監管職能。《通知》要求嚴格限制網絡游戲經營單位發行虛擬貨幣的總量以及單個網絡游戲消費者的購買額﹔嚴格區分虛擬交易和電子商務的實物交易,網絡游戲經營單位發行的虛擬貨幣不能用於購買實物產品,隻能用於購買自身提供的網絡游戲等虛擬產品和服務﹔消費者如需將虛擬貨幣贖回為法定貨幣,其金額不得超過原購買金額﹔嚴禁倒賣虛擬貨幣。 
    這些規定所針對的問題,都是以往的法律、法規和文件所沒有涉及而又是當前急需要解決的。這些規定的出台,填補了這些方面管理制度的空白,對各地區各部門強化行政執法、落實長效管理提供了有力的法律和政策依據。 
    三是統籌研究網吧和網絡游戲管理,充實全國網吧管理工作協調小組。 
    網吧管理工作與網絡游戲管理密不可分。當前,在網吧中最主要的上網內容是網絡游戲,60%以上的上網者都是在玩網絡游戲。人們到網吧上網的根本原因在於網絡中的內容。網吧所產生的社會問題,很大一部分也由互聯網上傳播的內容特別是網絡游戲引起的。網吧作為場所隻是終端,要從根本上解決網吧問題,就必須從源頭上解決網絡游戲等網絡文化內容管理的問題。 
    《通知》將網吧與網絡游戲管理統籌研究、通盤考慮,強化了對網絡游戲的管理措施,並提出要加快完善網絡游戲管理的政策法規,大力調整網絡游戲產品結構,在研發和運營等環節對容易導致成癮的網絡游戲規則予以限制和改造,積極推動網絡游戲防沉迷系統的開發應用。 
    根據當前需要將網吧與網絡游戲管理工作作為一個整體統籌研究的形勢,為貫徹國務院專題會議的要求,《通知》中明確全國網吧管理工作協調小組調整為全國網吧及網絡游戲管理工作協調小組,增加監察部、衛生部、中國人民銀行、新聞出版總署、中央綜治辦為成員單位。各級網吧管理工作協調(領導)小組或聯席會議可根據本地實際調整,保持原有的工作體系和工作機制,加強協調配合。 
    四是嚴格控制網吧數量,著力推進網吧存量市場結構調整。 
    近年來社會上一直存在著對網吧行業盲目投資的傾向,一些投資者對網吧行業投資熱情很高。而我國現有經政府許可後依法設立的網吧11萬多家,從總體上看目前我國網吧的數量是可以滿足市場需求的。而且,隨著近年來網吧規模化程度的不斷提高,單個網吧計算機終端數量明顯增長,網吧市場競爭日趨激烈,網吧的利潤並不像一些投資者想象的那麼高。 
    “嚴格控制網吧數量”是國務院專題會議做出的一項重要決定。為堅決貫徹這一決定,加大對網吧市場的宏觀調控力度,根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》第8條關於審批網吧應當符合國務院文化行政部門規定的總量和布局要求的規定,《通知》中明確文化部今後將逐年發布全國網吧總量和布局要求。根據目前網吧市場的供求狀況和監管實際,《通知》明確規定2007年全國網吧總量不再增加,各地均不得審批新的網吧,明確的表明了政府對網吧市場准入的態度,以扭轉對網吧市場的盲目投資傾向。為保證這一規定的落實,《通知》專門規定對違反規定新批網吧的,由監察機關或任免機關按照管理權限,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。 
    同時,《通知》還就著力推進網吧存量市場的結構調整提出了要求。積極在現有網吧存量市場中推進連鎖化、集團化、規模化、專業化、品牌化,不斷提升網吧服務水准和行業形象。對網吧連鎖經營單位的管理政策做出了調整,即由事前的行政許可調整為事後的行政確認,按照“成熟一個,規范一個,確認一個”的原則管理,具體規定將由文化部另行發布。需要說明的是,推進連鎖網吧的發展是在現有網吧存量市場中推進,通過鼓勵網吧連鎖經營單位通過收購、兼並、聯合、重組、參股、控股等方式來推進連鎖經營體系建設,而不是在現有網吧之外增加新的連鎖經營的網吧。 
    五是首次對公益性上網場所的建設與管理做出部署。 
    《通知》對公益性上網場所的建設與管理做出了部署,以發揮公益性上網場所作為青少年上網主陣地、主渠道的作用,實現“疏堵結合”。《通知》要求發揮學校、文化館(站)、圖書館、青少年宮、青年中心和中小學遠程教育、全國文化信息資源共享工程在滿足未成年人網絡文化需求方面的作用。通過安排專業人員、招募志願者、教師家長參與等方式建立專兼結合的輔導員隊伍,為未成年人提供安全、健康的上網環境。公益性上網場所的建設要向中小城市和農村傾斜。 
    修訂後的《未成年人保護法》規定“社區中的公益性互聯網上網服務設施,應當對未成年人免費或者優惠開放,為未成年人提供安全、健康的上網服務”。根據這一要求,《通知》要求公益性上網場所應當對未成年人免費或優惠開放,不得以營利為目的,確需收費的應按照行政事業性收費的有關規定管理。有關部門還要加強對公益性上網場所的管理。 
    六、實施預防、干預、控制網絡成癮的系統工程 
    醫學研究認為,“因特網成癮綜合征”(Internet addiction disorder,IAD)也稱“病理性網絡使用”(Pathological Internet Use,PIU),是因過度使用網絡所導致的一種明顯病態行為和認知適應不良的心理行為障礙。研究證實,長時間上網可不同程度地損害青少年的身心健康、正常學習和生活,諸如生物節律紊亂、情緒低落、思維遲緩、侵佔大量學習時間、學習興趣減弱、成績下降,甚至產生了自殺意念和行為等,極大地妨礙了青少年的身心成長,由此引發了一系列的社會問題。網絡成癮行為已成為“精神性成癮行為”中最為普遍而突出的一類表現。 
    我國青少年網絡成癮問題已日趨嚴重,並成為不容忽視的公共衛生問題。對此,《通知》要求認真貫徹《國務院辦公廳轉發衛生部等部門關於進一步加強精神衛生工作指導意見的通知》(國辦發〔2004〕71號)的要求,將預防、干預、控制網絡成癮納入精神衛生工作范圍,實施系統工程。 
    七是強化行政執法責任制,強化對網吧管理工作自身的監督,大力解決執法不嚴和不作為等問題。
有法不依、執法不嚴和不作為、亂作為是一些地方網吧管理不到位的一個重要原因。對此,《通知》要求各地區各部門要按照《國務院辦公廳關於推行行政執法責任制的若干意見》(國辦發〔2005〕37號)的要求,進一步落實行政執法責任制,將責任落實到人﹔嚴格責任追究制,確保政令暢通。上級文化、工商、公安等部門要採取異地交叉檢查、明查暗訪、重點回訪、查閱執法文書等方式,加大對下級部門的督查力度。上級文化、工商部門在必要時可以調查、處理由下級文化、工商部門調查、處理的案件,或直接做出行政處罰。 
    《通知》特別提出監察機關要加強對文化、工商、公安等部門的執法監察。對因執法不嚴、行政不作為造成群眾反映強烈並長期得不到解決的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分﹔對行政機關及其工作人員在網吧管理工作中以權謀私、接受商業賄賂和亂收費、亂罰款的,參與或變相參與網吧經營的,為違法經營和黑網吧充當“保護傘”的,要堅決查處,構成犯罪的要及時移送司法機關追究刑事責任。這是首次對監察部門對網吧管理工作的監察做出明確規定,將有力保證網吧管理工作的順利開展。 
    八是鞏固各項已有的行之有效的措施,並加以完善。 
    2002年以來,網吧管理工作取得了一定成績,也積累了一些經驗和好的做法。這次,在《通知》中對這些經驗和好的做法明確繼續堅持,並在細節上進行了完善。《通知》要求各地區各部門進一步加強領導,將網吧及網絡游戲管理納入文明城市、文明社區、文明村鎮、文明行業考核評價體系,納入社會治安綜合治理考核評價體系。充分發揮縣、鄉鎮人民政府在農村網吧管理中的領導作用,落實管理責任。網吧管理工作是政府履行市場監管和社會管理職能的重要方面,各級財政要保證網吧管理所需經費。 
    《通知》延續和完善了文化部等部門《關於進一步深化網吧專項整治工作的意見》(文市發[2004]38號)、文化部等部門《關於進一步深化網吧管理工作的通知》(文市發[2005]10號)等文件的有關規定。《通知》對查處網吧接納未成年人行為實施行政處罰的量化標准做了具體規定,使基層文化行政部門的執法依據更加充分、具體,便於操作。如規定,對2004年10月18日(文市發[2004]38號文件發布實施之日)以來第2次接納未成年人的網吧,依法責令停業整頓不少於15天並處罰款﹔第3次接納未成年人的網吧,依法吊銷《網絡文化經營許可證》。對一次接納3名以上(含3名)未成年人的網吧,依法責令停業整頓不少於15天並處罰款﹔對一次接納8名以上(含8名)未成年人或在規定營業時間以外接納未成年人的網吧,依法吊銷《網絡文化經營許可證》。《通知》中延續以往規定的內容還有一些,這裡不再一一列舉。 
    下一步,文化部將會同有關部門認真貫徹黨中央、國務院領導同志指示精神,貫徹《未成年人保護法》,抓好《通知》的貫徹落實和監督檢查,加大工作力度,及時研究新情況和新問題,努力使網吧及網絡游戲管理工作取得新成效,切實將網絡文化市場建設好、利用好、管理好。