全国乡镇综合文化站建设和发展情况分析 

　　乡镇综合文化站是我国农村群众文化工作网络的重要组成部分，是党和政府开展农村文化工作的基础力量，长期以来在活跃农村文化生活，促进农村经济社会协调发展等方面发挥了重要作用。2007年，国家发展改革委、文化部联合实施了《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》，这是新中国成立以来，中央预算内投资力度最大的农村基础文化设施建设工程。乡镇综合文化站建设规划的实施，也带动了乡镇公共文化服务体系的全面建设。乡镇综合文化站开展了大量丰富多彩的文化活动，对于满足广大农民群众精神文化需求，保障基层群众文化权益发挥了重要的作用。 

　　一、全国乡镇综合文化站建设规划目标基本完成 

　　为进一步加强农村公共文化服务体系建设，改善农村公共文化机构的服务条件，提高乡镇文化服务能力，从2007年开始，国家发展改革委、文化部联合实施了《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》。目前，规划内容已经基本完成。 

　　（一）规划的基本内容 

　　根据《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》的总体安排，从2007年到2010年，中央财政共投入资金39.48亿元，新建和改扩建2.67万个规模不低于300平方米的乡镇综合文化站，基本实现乡乡有综合文化站的建设目标。新建或改扩建的乡镇综合文化站，应包括多功能活动厅、文化活动室、书报刊阅览室、培训教室等文化活动场所，并设置室外活动场地、宣传栏、黑板报等配套设施。 

　　在资金分配方面，规划明确指出，乡镇综合文化站建设所需资金主要由中央专项补助资金和地方财政配套资金共同解决。按照我国东、中、西部经济和社会发展不平衡的实际情况，中央专项补助资金将按国家扶贫工作重点县乡镇综合文化站项目每个补助20万元，中央补助资金约占单个项目总投资的83%；西部地区非国贫县和中部比照西部政策县项目每个补助16万元，约占单个项目总投资的67%；中部其他地区和福建原中央苏区县项目每个补助12万元，约占单个项目总投资的50%；西藏地区按照每个项目补助24万元的标准进行全额补助。 

　　（二）中央预算内资金下拨情况 

　　自《全国“十一五”乡镇综合文化站建设规划》实施以来，中央财政共分5批次安排中央预算内投资39.21亿元（不含西藏自治区县级两馆建设资金，以下同），共补助乡镇综合文化站建设项目23881个。 

　　按年份乡镇综合文化站建设资金下拨情况 

　　2007年，中央安排1亿元中央预算内投资，补助全国 533个乡镇综合文化站建设项目；2008年年初，中央安排2 亿元中央预算内投资，补助全国1250个乡镇综合文化站建设项目；2008 年第四季度，根据党中央、国务院的统一部署，乡镇综合文化站建设被列入扩大内需促进经济增长中央新增投资计划，并在新增1000亿元中央投资中安排了8亿元建设资金，全国共落实建设项目4876个；2009年6月中央安排10亿元，补助全国6035个乡镇综合文化站建设项目；2010年6月，中央下达了最后一批建设资金18.20亿元，补助全国11187个乡镇综合文化站建设项目。 

　　（三）规划项目完成情况 

　　据统计，截至2012年3月底，全国已完成乡镇综合文化站建设项目22443个，占需中央资金补助的规划项目总数的94.0%。其中，11个省份的规划完成率在99%以上，福建、安徽、湖北、重庆、西藏、宁夏等省（区、市）已经全部完成建设任务。预计到2012年底，全部规划项目将基本建成完工。 

　　在全国已竣工的22443个项目中，建设资金总计89.49亿元，平均每站建设资金39.87万元。在建设资金中，中央预算内投资36.66亿元，占41.0%，地方配套资金52.82亿元，占59.0%。地方实际配套资金是地方计划配套资金的2.2倍，是中央预算内资金1.4倍，中央资金带动地方资金效果十分明显。竣工项目建筑总面积922.27万平方米，其中文化活动用房面积749.30万平方米，占建筑总面积的81.2%。平均每站建筑面积410.94平方米，是原计划每站建筑面积的1.4倍，平均每站文化活动面积333.87平方米。 

　　二、乡镇综合文化站建设规划的实施带动了乡镇公共文化服务体系的全面建设 

　　为配合乡镇综合文化站建设规划的顺利实施，文化部会同有关部门，积极策划并实施了一批文化项目，全方位、多角度地提升乡镇综合文化站的服务能力。 

　　（一）设立乡镇综合文化站设备购置专项资金 

　　为解决乡镇综合文化站设施“空壳”问题，财政部自2008年起，连续四年安排乡镇文化站设备购置专项资金15.05亿元，为已建成且达标的22472个乡镇综合文化站配备购置电脑、服务器等共享工程设备和桌椅、书架、音响等基本业务设备，保障文化站业务活动正常开展。 

　　乡镇综合文化站设备购置专项资金下拨情况 

　　（二）建立乡镇综合文化站经费保障机制 

　　为切实加强基层文化设施服务能力，推进我国公共文化服务体系建设，2011年，文化部会同财政部联合印发了《关于全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的工作意见》。根据规定，中央财政按照每个乡镇综合文化站每年5万元的标准，对中部地区和西部地区分别按50%和80%的比例予以补助。2011年，全国共下拨专项资金8.93亿元，对全国21710个乡镇综合文化站给予了补助（其中中部地区12900个，西部地区14270个）。这项措施的实施，有力地推动了我国公共文化服务体系的建立，切实改善了乡镇综合文化站的公共文化服务条件，取得了很好的社会效果。 

　　（三）提升乡镇综合文化站的服务能力 

　　结合正在实施的全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设计划等，充实乡镇综合文化站的服务功能，提高其数字化、网络化水平。其中全国信息资源共享工程为全国每个乡镇综合文化站配备4台计算机，并通过信息资源专网配送了大量的数字资源，有效改善了乡镇综合文化站的服务质量，受到了广大群众的普遍欢迎；正在实施的公共电子阅览室建设计划拟将全国每个乡镇综合文化站配备的计算机扩充至10台，使其成为数字化、信息化、网络化环境下公共文化服务的新平台、新渠道，为广大基层群众提供更加健康、便捷的网络文化服务。 

　　（四）推进乡镇综合文化站法制化进程 

　　为促进乡镇综合文化站的健康发展，2009年9月8日，文化部以文化部令的形式颁布了《乡镇综合文化站管理办法》, 对乡镇综合文化站的性质、职能、任务做出了具体规定，并就规划、选址、建设、人员、经费、设施设备更新维护等方面提出了明确要求，使乡镇综合文化站的管理纳入了科学化、法制化轨道。 

　　（五）落实乡镇综合文化站人员编制 

　　为进一步充实乡镇综合文化站人员，2010年，中宣部、中组部、中编办、国家发展改革委、财政部和人力资源和社会保障部联合下发的《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的通知》（中宣发〔2010〕14号），其中对乡镇综合文化站人员编制问题进行了明确规定：“每个乡镇综合文化站（中心）至少应有1至2个编制，比较大的乡镇可适当增加编制。”这为乡镇综合文化站人员配备提供了坚实的制度保障。 

　　这些配套项目的实施和规章制度的制定，是文化站设施建设规划的必要完善和补充，与规划实施相互促进，相互依存，有效地保证了乡镇综合文化站建设的整体性、科学性和可持续性，切实巩固了乡镇综合文化站建设规划的实施成果。 

　　三、全国乡镇综合文化站整体面貌焕然一新 

　　通过全国乡镇综合文化站的大规模建设以及相关配套服务体系的建设，全国乡镇级文化设施条件明显改善，服务功能显著增强，社会效益逐渐显现，基层文化工作面貌焕然一新，对于满足基层农民群众多方面的文化需求，促进农村经济建设和社会发展发挥了极大的推动作用。 

　　（一）设施情况明显改善 

　　据统计，截至2011年底，全国共有乡镇综合文化站 34139个，平均每站面积由2006年的277.01平方米，增长到2011年的516.38平方米，增幅达86.4%。平均每站文化活动用房面积由2006年的175.49平方米增长到2011年的 391.00平方米，增幅达122.8%。 

　　（二）人员力量得到加强 

　　随着乡镇综合文化站建设基本完成，利用设施建设带动人员配备的作用日益显现。2006年以来，每年乡镇综合文化站从业人员和专职人员增长比例均保持在5%左右。截至2011年底，全国乡镇综合文化站共有从业人员78148人，专职人员52718人，专职人员占从业人员的比重为67.5%。从业人员平均每站2.3人，专职人员平均每站1.5人。 

　　（三）财政投入逐渐加大 

　　近些年来，随着国家对乡镇综合文化站的大规模建设，全国各级财政对乡镇综合文化站的经费投入力度也大幅增加。2011年，全国各级财政对乡镇综合文化站的财政拨款达到42.76亿元，比2006年增加31.84亿元，增幅高达 291.6%，年均增长28.6%。各级财政对乡镇综合文化站的投入占全国文化事业总投入的10.9%，占群众文化投入的 41.1%，分别比 2006年提高4.0个百分点和7.3个百分点。 

　　（四）服务能力大幅提高 

　　近年来，全国乡镇综合文化站严格按照“贴近实际、贴近生活、贴近群众”的要求，创新服务方式，依托传统节日、重大节庆和民族民间文化资源，开展了大量丰富多彩、形式多样的文化活动，对于满足广大农民群众精神文化需求，保障基层群众文化权益起到了重要的作用。2011年，全国乡镇综合文化站共组织文艺活动32.64万次，比 2006 年增长20.0%；举办训练班15万次，比 2006年增长26.8%；培训人次1232万人次，比 2006年增长230%。 

　　（五）主体地位日益凸显 

　　从结构看，乡镇综合文化站组织开展群众文化活动日趋活跃，在丰富群众文化生活、满足群众基本文化权益、促进文化均等化方面的作用比较突出。近些年来，全国乡镇综合文化站组织文艺活动次数、举办展览次数和举办训练班班次均占到了群众文化总体比重的一半左右。 

　　（六）指导作用有效发挥 

　　全国乡镇综合文化站在开展文化活动的同时，还将培养农村业余文化队伍作为重要工作任务，加强对辖区内农村业余演出队和社区（村）文化室的培训指导，鼓励农民自办文化，努力打造一支扎根农村、服务群众的农村文化服务队伍。截至2011年底，全国34139个乡镇综合文化站共指导群众业余文艺团队154799支，辖区内社区（村）文化活动室 360649个。平均每站分别指导4.5支群众业余文艺团队和 10.6个社区（村）文化活动室。 

　　四、制约乡镇综合文化站持续发展的问题依然突出 

　　虽然“十一五”以来，我国乡镇公共文化服务体系建设取得了长足的发展，但受经济社会发展水平的制约，乡镇级公共文化建设历史欠账多，条件差，底子薄，还难以满足广大群众日益增长的精神文化需求。从总体上看，存在以下一些亟待解决的问题。 

　　（一）乡镇综合文化站机构和人才保障不足 

　　这个问题主要表现在以下三个方面：一是全国大多数乡镇没有独立建制的乡镇综合文化站。据统计，截至2011年底，全国34139个乡镇综合文化站仅有1067个乡镇综合文化站为独立核算单位，仅占3.1%。这种情况就造成乡镇综合文化站经费全部依托于乡级政府，资金难以有效监管，部分地区还存在挤占和挪用情况；二是乡镇综合文化站从业人员中拥有正式编制的人员较少。据统计，在全国乡镇综合文化站从业人员78148人中，在编人员38337人，仅占49.1%。大部分乡镇综合文化站仅由一些临时聘用人员具体负责乡镇综合文化站的日常管理。这些人员一方面缺乏必要的文化知识，能力与素质难以适应新时期基层文化工作的需要。另一方面因为没有编制，使他们壮有所用、老无所养，形成思想动荡、人心浮动，难以有效开展文化活动；三是专业人员缺乏。由于没有资格要求，进入乡镇文化站队伍的人员业务素质参差不齐，再加上日常业务培训不够，全国乡镇综合文化站从业人员中专业人员缺乏的问题异常突出。截至2011年底，在全国乡镇综合文化站从业人员78148人中，高级职称人员951人，中级职称人员7587 人，分别仅占到从业人员总数的1.2%和9.7%。 

　　推动社会主义文化大繁荣和大发展，队伍是基础，人才是关键，乡镇文化机构和人员的短缺，将极大制约基层公共文化服务的有效开展，也极有可能造成基层文化阵地的丢失。 

　　（二）免费开放工作管理制度需进一步完善 

　　乡镇综合文化站免费开放以来，取得了很好的效果。但鉴于此项工作是一项全新的工作，各地工作经验不足，也存在着一些问题：一是各地普遍缺乏对免费开放资金的管理办法，免费开放专项资金的监管缺乏必要的依据，难以保证专项资金的合法、合规使用，极大影响了资金的使用效率。乡镇综合文化站的免费开放资金，量小点散，资金监管极为困难，难以发挥免费开放资金的应有效益；二是缺乏对免费开放工作的考核激励机制，容易造成部分单位“开不开展活动一个样，多少一个样，好坏一个样”的“大锅饭”想法，长此以往，免费开放工作效用将会呈边际递减趋势，广大群众的基本文化权益很难得到有效保障。 

　　（三）部分文化产品与基层群众需求不相适应 

　　改革开放以来，我国农村的社会结构发生了重大变革，大量的青壮年劳动力进城务工，留守农村的只剩下妇女、儿童和老人，整体科学文化素质相对偏低。因此，怎样有效提供文化服务产品，充分调动他们参与到群众文化活动中的积极性、主动性和创造性，就成为基层文化部门，特别是乡镇综合文化站的首要任务。部分乡镇综合文化站花大力气组织的歌曲、舞蹈类节目，难以调动农村留守人员的热情与参与度，效果远不及秧歌、社火等基层群众喜闻乐见的活动；部分乡镇综合文化站的藏书多是些哲学、艺术等城市图书馆下架的图书，且书籍更新频率低，农民看不懂、用不上，与群众所求所盼所想有很大距离，实际效果非常有限。 

　　（四）公共文化资源存在重复建设现象 

　　由于体制原因，乡镇级公共文化服务设施建设存在多头管理、条块分割的问题，造成资源分散，难以整合，设施和产品重复建设，效益低下。比如乡镇综合文化站和农家书屋，由于隶属不同部门，在农村经常被分别建设，分开管理，无法形成合力。在数字文化资源建设中，也存在多部门建设、管理的问题，导致资源浪费，加大了基层公共文化的投入和运营成本，难以有效发挥应有效用。 

　　五、加强乡镇综合文化站建设的政策建议 

　　（一）大力加强乡镇综合文化站队伍建设  

　　一是要建立机构。积极沟通编办等部门，使乡镇综合文化站机构均为独立建制，行政上归当地政府直接领导，业务上归县级文化馆协调指导，最大程度发挥乡镇综合文化站功能作用；二是要充实人员。协调人事部门，切实贯彻中宣部、中编办等六部委《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》精神，明确核定乡镇综合文化站人员编制，确保每个乡镇综合文化站配备不少于2个以上的人员编制，稳定乡镇综合文化站人员队伍；三是要提高素质。建立乡镇综合文化站从业人员职业资格标准，建立准入制度，明确准入门槛，并加大基层文化工作者的培训力度，特别是业务技能培训，提升基层文化工作者的业务素质和职业技能；四是对工作人员实行岗位管理。做到“按需设岗、按岗聘用、竞争上岗、择优聘用、严格考核”。 

　　（二）充分发挥免费开放资金的功能作用 

　　一是尽快制定乡镇综合文化站免费开放资金管理和使用办法，完善免费开放资金管理流程，合理、有效、规范的使用免费开放资金；二是加快建立乡镇综合文化站免费开放工作的绩效评价考核和监督机制，明确奖惩措施，制定具体考核标准和量化指标，定期开展检查督导工作，促进乡镇综合文化站提高服务水平；三是进一步完善免费开放公示制度，公示免费开放内容，加强群众对免费开放资金的监督管理。 

　　（三）积极整合各种文化资源 

　　各级文化部门应积极与广电、新闻出版、科技、体育等部门沟通，构建完善的协调机制，将管理视野由“小文化”向“大文化”转变，整合当地文化资源，真正使乡镇综合文化站成为集图书阅读、广播影视、科技推广、科普培训、体育健身、休闲娱乐等功能为一体，服务当地群众的综合性公共文化设施。 

　　（四）不断提升文化服务水平 

　　一是改进服务方式，充分尊重群众的需求和参与权、表达权，多开展群众乐于参与、便于参与的文化活动，提高服务的针对性、满意度；二是积极发挥乡镇综合文化站的组织、辅导功能，既要将群众吸引到文化设施中开展活动，又要积极“走出去”，送文化下乡、入村，培养一批爱好文艺、具备一定业务素质的农村文化队伍，提升其在基层文化活动中的主体地位，让农民群众自觉主动加入农村文化建设中去。