2021年6月，广西壮族自治区桂林融创国际旅游度假区开城，为“山水甲天下”的桂林再添一张“欢乐新名片”。该项目是桂林乃至广西招大引强的标志性项目，也是桂林旅游产业用地改革试点政策的重要成果。近年来，桂林市多措并举解决了长期以来困扰旅游业发展的用地政策落地难等系列问题，建立起符合旅游产业发展特点和要求的土地利用和管理制度，取得了显著的经济和社会效益，形成了中国文化和旅游产业用地改革的“桂林模式”，在全国发挥了示范引领作用。

　　上下联动推进

　　桂林山清水秀生态美，民族风情多姿多彩，这也成为当地发展文化和旅游业得天独厚的优势。然而在严控新增建设用地的背景下，文化和旅游项目用地供需矛盾日渐突出。2013年6月，原国土资源部批复同意桂林市开展旅游产业用地改革试点，桂林市旅游产业用地改革试点工作正式启动。

　　桂林市文化广电和旅游局党组书记、局长王子西表示，从2013年至今，桂林在开展旅游产业用地改革试点方面主要开展了三方面工作。一是上下联动，各级协同。桂林市理顺了由自治区、市、县三级组成的旅游改革试点工作体制和机制，积极推进解决试点工作中遇到的重大问题和重点难题，在供地政策等方面得到更多理解和支持，为试点工作顺利推进提供了保障。二是多规合一，多规协同。桂林市先后出台《桂林市旅游产业用地改革试点若干政策（试行）》《桂林市城镇低效用地再开发利用实施细则》等系列文件，形成了桂林旅游产业用地政策体系，专为旅游项目用地“量体裁衣”，在差异化、精细化土地管理基础上破解了旅游业发展与土地使用的难题。三是农民参与，共享红利。桂林市通过创新实施乡村旅游发展多种模式，制定《桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》，以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合相关规划和政策要求的前提下，鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或租赁等方式参与旅游开发，使农民真正成为旅游开发主体，共享改革成果。

　　桂林旅游学会会长庞铁坚表示，近年来，桂林持续优化旅游产业用地规划管控制度，探索实施旅游产业用地分类管理和农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益模式，在落实节约优先战略等方面先行先试，建立了符合旅游产业发展特点和要求的科学化、差别化、精细化、生态化土地利用和管理制度。

　　政策落地开花

　　桂林市在开展旅游产业用地改革试点工作中，通过分类管理、按需供地等方式，重点推动土地节约集约利用工作取得显著成效。

　　桂林蓝溪谷国家养生度假区项目用地约1万亩。根据相关政策，只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，村民以集体土地入股，以流转形式给项目业主使用。

　　“业主在不改变土地权属、土地用途的前提下，将山林土地变成生态景观用地，村集体每年能获得5万元租金收入，同时也让农民实现了家门口就业。”广西壮族自治区文化和旅游厅政策法规处处长邱玉红表示，该度假区是桂林市探索旅游产业项目用地的一次生动实践。据统计，试点期间，桂林共有19个重大旅游项目实施旅游用地分类管理，节省建设用地指标4.07万亩。

　　与此同时，桂林市还紧扣旅游用地面临的主要问题，不断完善旅游产业用地政策体系，解决了规划衔接不足、分类管理困难、基准地价过高、土地供应困难等问题，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益。全市接待旅游总人数从2012年的3292.65万人次增长到2019年的13833.66万人次，年均增长22.76%；旅游总消费从2012年的276.87亿元增长到2019年的1874.25亿元，年均增长31.42%。

　　试点政策实施以来，桂林市先后促成引进融创文旅城等100多个旅游产业项目，33个重大旅游项目用地申请获得批准（含部分获批），总投资额达587.73亿元。同时，长征国家文化公园（广西段）等一批重大文旅项目正在加快建设。

　　在旅游产业用地改革试点工作中，桂林还不断探索旅游扶贫致富模式，以特色旅游资源、乡土民俗、特色农业和田园风光为支撑，大力发展乡村旅游，通过景区辐射、强化龙头企业、合作社和能人带动等途径，带动当地居民实现脱贫致富。

　　创新精彩纷呈

　　在旅游产业用地改革试点工作中，桂林市积极探索农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益等模式，落实节约优先战略、探索促进旅游产业转型升级的供地政策方面先行先试，取得了众多创新成果。

　　长期以来，桂林旅游用地空间布局严重失衡，旅游用地需求多集中在漓江、遇龙河等优质旅游资源附近，与风景名胜区、自然保护区、农用地保护区在空间上重叠，一定程度上加剧了供需矛盾，而土地供应相对充足的片区，又缺少优质旅游资源。为破解这一难题，桂林明确了旅游产业用地分类管理政策，为建立符合旅游产业发展特点和要求的用地管理制度奠定了基础。

　　桂林逍遥湖景区占地3000多亩，如果按照以往用地政策，旅游项目用地不分类别，全部按照建设用地报批或者征地，景区开发只能纸上谈兵。邱玉红介绍，随着桂林市旅游用地政策的实施，旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能，未固化地面、未破坏耕作层的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续，这让原本不可能建成的漓江逍遥湖景区成功落地。

　　旅游项目用地价格原来只能参照现行的商业服务类用地基准地价，这就使得旅游项目前期投资过大。2016年，桂林市出台《桂林市旅游产业用地基准地价成果》，降低后发展地区旅游项目投资成本，使旅游发达区域的旅游产业用地价格更加市场化。

　　值得一提的是，桂林还探索形成了“旅游项目宗地出让”模式，即将一个立项的旅游项目所涉及的不同用途的多个地块作为单一宗地，由规划部门出具统一的规划条件进行出让。这极大促进了旅游项目的落地，也保障了项目投资人的收益。

　　“2019年，广西壮族自治区政府办公厅印发《关于支持文化旅游高质量发展的用地政策》，使政策辐射范围不断扩大。”广西壮族自治区文化和旅游厅产业发展处处长苏尉东介绍，重大项目是广西文化旅游强区建设的“压舱石”。下一步，自治区文化和旅游厅将协调相关部门，在创新项目建设推进、拓展投融资等机制方面持续进行探索和实践，加快推进广西文旅重大项目带动战略，助推广西文化和旅游业高质量发展。（邝伟楠）