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政策解读
以PPP模式助力深化文化领域供给侧结构性改革
——文化和旅游部产业发展司负责人谈《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》
发布时间:2018-11-26 15:13 来源:产业发展司 编辑:马思伟
信息来源:产业发展司 2018-11-26

  中国文化报记者曲晓燕报道:日前,为贯彻落实《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》等文件推广政府和社会资本合作(PPP)模式的有关精神,深化文化领域供给侧结构性改革,创新文化供给机制,引导社会资本积极参与文化领域PPP项目,文化和旅游部、财政部联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)。针对这一支持文化领域PPP模式发展的重要政策文件,文化和旅游部产业发展司有关负责人接受记者采访,介绍了文件出台的背景、内容、特点等相关情况。

  高度重视文化领域PPP模式发展

  2017年初,原文化部文化产业司即与财政部相关司局共同调研、论证文化领域PPP模式。通过调研和论证,得以厘清了在文化领域推广PPP模式的多方面重要作用:

  首先,有助于推动文化产业高质量发展,以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。党的十九大把推动社会主义文化繁荣兴盛提到了新的高度,把文化产业发展纳入了新时代的宏伟蓝图。在文化等幸福产业领域推广PPP模式有利于创新供给机制,有利于激发投资活力,促进文化建设,更好地满足人民对美好生活的向往。

  第二,为社会资本特别是民营企业进入文化领域拓宽渠道,提高社会资本在文化基础设施建设和文化资源开发运营方面的参与度,让社会资本“敢投”“愿投”“能投”,激发市场主体活力和发展潜力。这也是在新时代坚持“两个毫不动摇”,大力扶持非公有制经济的具体体现。

  第三,可以拓宽文化项目建设投融资渠道,有助于形成多元化、可持续的投入机制,弥补文化建设中政府投入的不足。文化基础设施类项目具有单体投资规模小的特点,很大一批文旅项目本身能产生现金流,不易给地方财政形成债务包袱,现实中具备推广PPP模式的可行性。

  第四,有利于转变政府职能,把政府部门集中力量“办大事、办好事”的组织优势与社会资本科学、高效、灵活的优势相结合,充分利用市场机制,提高文化产品和服务的供给质量和效率,实现社会效益和经济效益相统一。

  此外,还可以使文化领域更好地享受到国家推广PPP模式的各项优惠政策,提高文化和旅游部门参与经济工作的能力,完善文化经济政策体系,推动公共文化服务和文化产业发展。

  在以上工作的基础上,今年3月,文化和旅游部产业发展司、公共服务司会同财政部金融司、中国PPP中心,邀请业界专家、金融机构、咨询机构、投资机构等单位,在调研基础上,着手起草政策文件,经多次修改完善,最终形成正式发布的《意见》。

  强化规范 加大保障

  推动文化PPP模式发展

  为推进文化PPP模式更好发展,《意见》在内容上分为四个部分。

  第一部分是指导思想和基本原则。文件重点指出,在文化领域推广PPP模式要坚持正确导向、改革创新、传承发展和合作共赢等原则,牢牢把握社会主义先进文化前进方向,落实意识形态工作责任制,以推进文化领域供给侧结构性改革为主线,鼓励和引导社会资本进入文化领域。

  第二部分是推广领域。鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。

  第三部分是对项目实施提出规范要求。文件要求各级文化、财政部门规范项目运作、优化回报机制、加强全生命周期监管、强化信息公开。其中,特别提出要规范开展项目物有所值评价和财政承受能力论证,严禁突破财政承受能力上项目,严禁变相举债,牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线。

  第四部分是加大政策保障,为文化领域推广PPP模式和项目落地提供多方位的支持。包括:加强组织领导,鼓励各地建立跨部门的PPP工作协调机制;优化资金投入方式,推动具备条件的财政资金从补建设向补运营转变;丰富金融支持手段,鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式;推动形成一批可复制、可推广的成功案例,发挥典型带动作用等。

  加强对接 落实《意见》

  推动社会资本投入文化领域

  在调研、论证工作的基础上,并借鉴其他领域经验做法,《意见》具有如下特点:

  首先,突出了文化PPP项目的运营核心。鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营,充分发挥其资源整合、管理经验和开拓创新优势,提升项目管理效率和运营水平。积极培育文化领域专业运营商,形成一批有实力的文化企业和上市公司。

  其次,强调优化文化PPP项目的回报机制。文件明确了鼓励通过盘活存量资产、开发性资源补偿等方式提高项目的经营性。在提供优质公共服务的前提下,最大限度地挖掘项目的市场价值,提高社会资本投入的积极性。

  第三,明确组建文化PPP基金。促进PPP项目落地的一个核心环节就是解决融资问题。文件明确提出要“加快设立文化PPP基金”。由于文化项目具有较强的公益性、资产结构轻型化,且多为小、散、新等特征,在2017年中国PPP基金决策项目中文化PPP项目仅占不到1%,获得支持金额占比不足1%,亟须设立文化PPP投资基金,通过专业化、市场化运作,推动文化PPP项目尽快落地建设。

  第四,确定文化领域政府和社会资本合作推广先行区。文化和旅游部、财政部将联合确定一批文化领域政府和社会资本合作推广先行区,区内文化PPP项目可优先享受政策支持,形成一批可复制、可推广的成功案例,发挥示范带动作用。

  产业发展司负责人强调,推进文化PPP项目要坚持规范运作,守住底线。要注重因地制宜,量力而行,不搞一哄而上。各地政府要认真评估本地财政承受能力和项目的经济社会效益,严格入库审核把关,坚决避免违规负债、保底承诺、回购安排等情形。各类社会资本要严格遵守国家对PPP的有关要求,充分做好项目的可行性论证,设计出良好的运作模式,提高项目可持续性。

  产业发展司负责人表示,文件的出台,只是文化领域推广PPP模式的第一步,更重要的是让文件里的政策措施真正落地、落实。这就需要各级文化和旅游管理部门抓紧与财政部门对接,迅速将文件的精神落到实处,通过实实在在的工作,将文件的政策红利传导到地方、传导到企业、传导到项目,要将落实文件作为文化和旅游管理部门支持民营经济、引导社会资本投入文化领域的重要措施。