创新工作机制 丰富惠民载体

努力探索实现公共文化服务均等化的新路径

——惠州市文化惠民卡制度项目创建第二批国家公共

文化服务体系示范项目工作成效显著

　　近来年，惠州市认真按照国家文化部的工作部署，扎实推进公共文化服务体系建设，不断探索和创新文化惠民服务的新机制、新举措。特别在惠州作为广东唯一的全省基本公共服务均等化综合改革试点市的改革试点中，积极推进基本公共文体服务均等化改革工作，大胆探索，先行先试，率先推出文化惠民卡制度。2012年，该制度在我市惠城区、仲恺高新区的试点工作取得显著成效，2013年经国家文化部评审，该制度获得了文化部第二批国家公共文化服务体系示范项目的创建资格。2014年-2015年，我市按照文化部、省文化厅的要求稳步推进文化惠民卡制度创建第二批国家公共文化服务体系示范项目工作（以下简称“创建”工作），取得了明显的阶段成效。

　　一、创建工作主要情况 

　　（一）强化组织领导，不断健全创建工作的统筹协调机制。

    惠州市委、市政府对创建示范项目工作高度重视，奕威书记、教猛市长、雁行常委、冠贤副市长等市领导对创建工作多次作出重要指示和批示，明确要求各县（区）、各有关部门要以创建工作为契机，努力提高基本公共文化服务均等化水平，同时要加大创建工作的宣传力度，营造良好的舆论氛围。为确保创建工作有序推进，我市将创建示范项目纳入了基本公共服务均等化和市“十件民生实事”，以及深化文化体制改革的重要内容，纳入了全市文化建设工作的重点。市、县（区）两级财政年度投入约2800多万元，为创建工作和在全市推广发行文化惠民卡提供有力保障。为强化工作的组织领导，成立了由市政府主要领导担任组长、分管市领导任副组长，各县（区）政府、各职能部门为成员的创建工作领导小组及8个工作小组，统筹、协调、组织和督导创建工作。我市在创建工作中实行“以条为主，条块结合”的管理模式，在市委、市政府的组织领导下，各县（区）政府作为创建工作的责任主体，负责辖区创建工作。市、县（区）文化部门以及发改、财政、民政、教育、人社等部门根据职能，各司其职，共同推动实施。通过不断健全和完善创建工作的统筹协调机制，有力推进了创建工作进程。

　　（二）落实创建规划，扎实推进创建工作的各项目标任务。

　　为科学推进创建工作，2014年初我局积极会同财政、教育、民政、人社等部门，认真对照创建工作的各项目标任务，组织人员赴各县（区）开展工作调研。在全面总结文化惠民卡试点工作经验做法的基础上，认真梳理创建工作的基础性任务、主体性任务、保障性任务，制定并经市政府审定同意了创建工作方案，将公共文化服务体系建设、项目创建、示范性、制度建设、创建过程管理等5大类18项工作任务细化分解落实到各县（区）、各单位，明确工作任务完成的时间节点要求，确保创建规划落到实处。在创建工作的带动下，全市公共文化服务体系建设扎实推进，基层综合性文化服务中心建设、公共文化服务标准化省级试点等重点工作有序实施。2014年，市、县区财政共计投入约2800万元资金，采用“卡账分离”为主、“卡账合一”为辅等灵活方式，在全市7个县区全面推广发放文化惠民卡约14万张，关联受益人口约达70万。2014年9月下旬，全省现代公共文化服务体系建设现场会在惠州召开，期间受国家文化部的委托，省文化厅组织人员对我市创建示范项目工作进行了中期督导，提出了相关指导意见。省厅对我市创建工作取得的阶段成效给予了肯定和好评。

　　2015年，我市继续深化推进文化惠民卡制度项目创建工作，特别是按照2014年工作模式和规模以及每人每卡200元文化消费补贴标准，市、县财政将投入2800多万元，继续在全市7个县区发放约14.2万张文化惠民卡，进一步保证社会基层及困难群体基本文化消费权益。在此基础上，市、县区进一步扩大了特约文化商户规模，继续向文化惠民卡持卡用户提供消费优惠，汇聚社会支持社会基层及困难群体进行基本文化消费的公益力量。同时，我市依托文化惠民卡制度项目，全面推进建设文化惠民信息服务平台建设，将通过互联网技术整合公共服务信息资源，应用大数据分析手段，有效解决公共文化服务信息不对称等问题，并为业务决策提供数据支撑。

　　（三）加强过程管理，逐步完善创建工作的各项配套制度。

　　为进一步加强创建工作的过程管理，我市在创建过程中加强调查研究，逐步建立和完善“四项制度”和相关配套机制：一是建立了领导协调机制和联席会议制度，由创建工作领导小组定期或不定期召集各县（区）、各有关部门负责人召开联席会议，共同协商解决创建工作中的问题和困难；二是按民政类、教育类、务工类分别制定了《文化惠民卡申领发放及使用管理工作办法（试行）》，以及《惠州市创建第二批公共文化服务体系示范项目专项资金（中央补助资金 地方专项资金）使用管理办法（暂行）》，进一步规范文化惠民卡的申请、发放和资金管理；三是建立健全创建工作的督导检查机制，在领导小组定期督查创建工作的基础上，通过实施基本公共文化服务均等化、市“十件民生实事”专项督查，以及文化体制改革专项小组督查等方式，进一步改进创建工作的督查方式，确保创建工作各项任务有序推进；四是制定了《惠州市创建第二批国家公共文化服务体系示范项目公众评价办法》，广泛开展创建工作的群众满意度调查，为改进创建工作，促进公共文化服务水平的提高提供依据。

　　与此同时，为进一步扩大创建工作的宣传效应，我市建立和完善了创建工作的信息报送和宣传机制，定期向国家文化部、省文化厅报送创建工作信息。同时，积极利用电视台、电台、互联网等载体，大力宣传文化惠民卡试点和创建工作。特别是我市结合迎接全国文明城市复检，发动新闻媒体对创建工作进行宣传报道。据不完全统计，百度词条搜索有关文化惠民卡制度和创建国家示范项目的条目已达28.9万条次，文化惠民卡已成为了社会各界关注热点。尤其是2014年底，中央电视台新闻频道专题报道了惠州推广文化惠民卡制度工作经验；今年4月中央电视台《文明之印》栏目组对我市文化惠民卡制度项目情况进行了采访报道，制作了专题片《文化中国 魅力惠州》在央视网播出，该片重点对我市在全省率先推行并获得国家第二批国家公共文化服务体系示范项目创建资格的文化惠民卡制度项目情况了报道，认为该制度作为惠州首次以项目方式代表广东参与国家级层面的公共文化服务体系改革探索项目，不仅为惠州文化建设注入了新活力，而且对文化产品和服务供给形成了激励，建立了促进文化消费的长效机制，为全国积累了经验。

　　二、项目制度设计研究进展情况

　　惠州在文化惠民卡制度创建第二批国家公共文化服务体系示范项目工作中，特别注重理论研究与制度设计，从2013年起就与惠州学院等高校科研单位联合开展关于项目的理论研究工作，相关课题经省文化厅推荐，成功入选文化部国家公共文化服务体系制度设计课题，并于2014年7月完成课题结题工作，顺利通过文化部国家公共文化服务体系制度设计研究课题结项评审，获“良好”等级。惠州文化惠民卡制度自推行到进入全面创建国家示范项目过程中，在制度设计中进行了探索创新，取得了一定成效，进一步凸显了项目的创新性、导向性、带动性、科学性，形成了良好的示范效益，主要体现在以下几个方面：

　　（一）探索实现了社会最低生活保障标准的历史跨越。从整个经济社会层面来看，随着文化惠民卡制度的制度化、全面化实施，公民基本文化生活保障既“文化低保”被纳入到社会最低生活标准之中，标志着惠州在社会基层困难及特殊群体的政府救（扶）助方面，实现了从保障基本生存权利到兼顾基本文化生活权利的历史跨越。文化惠民卡制度服务对象为有着强烈文化消费需求却又难以实现的社会“文化贫困群体”，是国家“文化低保”政策的重点服务对象。这一制度的实施同时进一步将“文化低保”政策具象化，并有利于探索“文化低保”标准化，使得“文化低保”惠民政策真正落地生根。

　　（二）探索创立了政府提供基本公共文化服务的最低公益模式。文化惠民卡制度设计之初，惠州市文化惠民卡工作领导小组下属的制度研究组，就对基本公共服务标准化模式、最低公益模式、财政收入均等模式、收支均衡模式等政府提供基本公共服务的国际通行模式进行了比较分析，选择确定了以最低公益模式，为财政补贴投入的指导模式。最低公益模式，即在确立基本公共文化服务“最大公约数”的同时，确定一个各县区都能接受的最低补贴标准。财力强的可适当提高，财力弱的通过财政转移支付来保障。此种模式可以充分体现基本公共文化服务标准化、均等化、阶段性、分步骤推进的内在规律，同时也能顾及个别县区（如龙门县）财力和资源有限的客观实际。

　　运用最低公益模式，惠州市在制订文化惠民卡的财政补贴标准时，就在统计文化消费数据、编制文化消费指数的基础上，通盘考虑地方财政预算收入、人均可支配收入、城乡最低生活保障标准、低保家庭及低保人数、农村五保供养标准、优抚对象保障标准，以及文化惠民专项资金投入等情况，重点以农村五保供养标准、城乡最低生活保障标准、低保家庭收入三者的平均数为最低收入模型，以市民年均文化消费支出为参照物，建构了最低补贴标准模型，最后得出了财政补贴的计算公式，确立了每卡每年200元的财政补贴标准。

　　（三）探索建立了社会力量共同参与基本公共文化服务建设的联动发展机制。在文化惠民卡试点和创建工作中，惠州制定了社会力量参与文化惠民卡试点和创建工作的实施方案与操作办法，致力将文化惠民卡打造成为社会慈善力量扶助经济困难群体基本公共文化服务的公益平台。一大批文化企业自愿成为文化惠民卡制度的特约文化商户，以让利形式为持卡用户提供4-8折不等的折扣优惠，为社会困难群体提供更大的文化实惠。文化惠民卡试点及全面推广（2013-2014年）期间，特约文化商户约230家。据估算，财政投入一万元就能带动企业一万元的让利额度，实施两年预计能带动企业让利约3200万元，实现了“小钱办大事”的效果，提高了财政资金使用效益和效率。

　　（四）探索引入了丰富和完善基本公共文化服务内容及手段的市场机制。文化惠民卡制度把文化服务内容的选择权还给服务对象，实现了“政府买单、群众点菜”，为转变供给手段、服务方式作了有益的探索，有效改进了传统公共文化服务的手段和方式，凸显了制度的创新性。特别是文化惠民卡制度通过发放凭证的方式，让持卡人面对众多文化企业提供的丰富的文化“菜单”，自由选择，自主消费，更好地满足群众的个性化需求、差异化消费，从而极大地激发人民群众进行文化消费的热情。

　　（五）探索建立了政府多职能部门联合办文化的大文化发展机制。文化惠民卡在市政府的统筹下，各县（区）负责具体实施，实施过程中由文化部门主导，财政等部门支持和协作，通过项目规划、资金保障、操作实施、项目宣传是、理论研究、项目监督等具体工作环节，将发改、民政、教育、劳动、纪检等职能部门行政资源牵引整合，并得到了银行、银监等机构的支持和保障，形成了多部门“联合办文化”的常态化工作机制和模式，确保了公共文化服务项目的组织效能和执行力度。

　　三、迎接项目“国检”等下一步工作思路及工作安排

　　虽然我市创建工作中取得了一定的成效，但也存在一些问题和不足，特别是文化惠民卡制度是公共文化服务机制的新探索、新实践，在没有自然基础的条件下，制度的推广和完善工作具有一定的复杂性，且由于创建国家示范项目工作要求高，在创建工作推进过程中也存在一定的难度。此外，在充分统筹、整合社会力量、文化企业参与创建工作等方面还有待进一步探索。下一步，惠州将在文化部、省文化厅的具体指导下，进一步巩固创建工作的成果，按照时间进度要求于2015年底前全面完成创建任务。同时，按照文化部关于开展第二批国家公共文化服务体系示范区（项目）验收工作的要求，全面、系统总结我市2年的创建工作，确保顺利通过国家文化部的终期检查验收，成为在全国、全省具有示范效应和意义的国家公共文化服务体系示范项目。重点将做好以下几项工作：

　　（一）强化工作的协调和督导，全面完成创建工作各项任务。我市将继续加大创建工作的统筹协调力度，继续紧密结合构建现代公共文化服务体系、基本公共服务均等化、文化体制改革等工作，力求于2015年底前全面完成创建工作任务。特别是继续强化“以条为主，条块结合”的管理模式，有效发挥各县（区）政府作为创建工作的主体作用，以及文化、发改、财政、民政、教育、人社等部门的协调联动作用。同时，根据国家文化部关于对创建工作终期检查验收的要求，进一步健全创建工作的“倒逼”工作机制，按照创建工作的“施工图”、“路线表”，由创建工作领导小组对各县（区）、各单位任务落实情况进行全面督导，将创建工作情况纳入各级党委、政府及市直各有关职能部门年度考核的重要内容，确保创建工作任务圆满完成。

　　（二）广泛发动参与，不断凝聚社会力量参与公共文化建设。我们将切实巩固创建国家示范项目的成果，在2016年文化惠民发放和推广工作中，进一步扩大文化消费补贴的覆盖面和社会受益面；广泛发动更多的文化企业参与到文化惠民卡的特约商户行列中，为特殊及困难群体提供种类更多的文化消费补贴服务。同时，结合全市文化志愿服务工作，积极引导和吸纳社会各界人士特别是各类专业人才，参与文化惠民卡在全市推广发放、群众满意度调查、项目理论研究、工作效益评估等工作，不断发动、凝聚社会力量参与惠州现代公共文化服务体系建设。特别是要加强与惠州学院等高校科研团队的合作，充分依托专业人才力量，不断提高公共文化服务的制度设计和课题研究水平。

　　（三）全面、系统总结创建工作，高标准完成迎接文化部对创建工作的终期检查验收。根据《文化部公共文化司关于第二批国家公共文化服务体系示范区（项目）验收工作的通知》（公共函〔2015〕43号）精神，国家文化部将2016年1-6月对第二批国家示范项目创建工作进行检查验收。为此，我们将认真对照文化部即将印发的《第二批国家公共文化服务体系示范项区（项目）验收工作方案》和《第二批国家公共文化服务体系示范区（项目）验收标准》，按照创新性、导向性、带动性、科学性的总体要求，全面、系统梳理和总结我市各县（区）、各部门创建工作情况和经验，重点梳理和总结创建工作的基础性任务、主体性任务、保障性任务完成情况，完善各种台账资料，制定“迎检”工作方案，分解落实各项工作任务，确保于2016年上半年高标准、高质量地完成迎接文化部对创建工作的终期检查验收任务，把文化惠民卡制度成功创建为具有示范意义的国家公共文化服务体系示范项目。

　　                    惠州市文化惠民卡制度创建第二批

　　                     国家公共文化服务体系示范项目

　　                    工作领导小组办公室（代章）

　　                      2015年10月30日