漢中市留壩縣人民政府法制辦公室　白小英

    行政不作為是相對於行政作為而存在的一種行政行為方式，從某種意義上講行政不作為是行政上的另一種腐敗，但由於其客觀上具有一定的隱蔽性，所以並未引起人們的足夠重視，法學理論界對此問題的研究也不多見。然而，實際生活中行政不作為大量存在,其所造成的後果更不容忽視。一份內部資料反映，某人口不足百萬的城市，自市長熱線電話開通以來，每年接收來電7萬余件，同時，信訪部門接收信訪9千余件，其中約60%以上的來電來信是反映政府的一些部門對有關問題不處理或久拖不決的。由此可見，因行政機關不作為而引發的“官民矛盾”大量存在於我們的生活中，不能不引起我們的注意和重視。為此，本文擬就行政不作為的概念、表現、成因及對策等有關問題作以簡要探討，以供商榷。

    一、當前存在的行政不作為現象的主要表現

    所謂行政不作為，一般是指行政主體負有實施某方面具有法律效果的積極作為的行政義務，並且具有作為的可能性,但卻拖延或拒絕作出相應義務的行政違法行為。從某種意義上說，行政不作為就是失職、瀆職，由此引發的行政糾紛嚴重損害了公民、法人和其他組織的合法權益，同時也嚴重損害了政府的形象。

    調查發現，當前行政不作為現象主要表現在以下幾個方面：1、對於比較普遍的違法行為制止不力，導致違法事實長期存在，損害了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了社會的公共利益。如，對於城市居民小區中屢禁不絕的違法建筑的處理即是能夠反映這方面問題的比較典型的事例。一些居民出於自身生活方便和其他方面利益的考慮，無視有關城建方面的法律規定，或擅自違法圈地建造附屬設施，影響了城市規劃和市容市貌﹔或擅自違法搭建其他固定物，影響了其他居民的正常生活。由於拆除這些違法建筑工作量比較大，且存在一定的難度，一些地方的城市建設管理部門不能長期地加強管理，抓創建時緊一陣，過後便鬆下來，致使違法建設愈來愈多，甚至於造成無法治理的混亂局面。受到影響的相鄰方於是便四處告狀。2、對於危害公共利益的違法行為，負有管理職責的部門未能引起足夠的重視，或者未能充分考慮相關大眾的利益，處理不力，致使受到損害的群眾集體上訪。如，隨著一些鄉鎮企業的建設，以及一些服務行業的發展，環境污染問題引起的糾紛越來越多，而一些負有管理職責的行政機關受利益驅動的影響，在行使管理職權時，不是以消除和治理環境污染為主，而是以罰代法，一罰了之，致使矛盾長期得不到解決，群眾利益受到嚴重損害。3、對於損害國家利益的行為，從本地區或本部門利益出發，聽之任之。如，一些地方存在的對國家礦產資源的濫挖濫採行為，長期得不到有效治理，一些珍貴的礦產資源遭受嚴重破壞，國家利益遭受嚴重損失，但地方的職能主管部門卻出於地方財政收益考慮，採取不聞不問的態度。4、對於危及人民群眾生命和財產安全或潛在的損害群眾利益的行為，以發展經濟為由將群眾的呼吁置之度外。如，某鄉一私人鐵礦因不當進行地下開採，導致部分村民房屋牆體出現裂縫，受害村民上訪要求有關政府部門責令礦主停止開採，政府以影響招商引資和經濟發展為由，未及時採取必要的措施，以致村民與礦主發生械斗。5、對於涉及多部門的事務，缺乏主動性，有利則做，無利則推。以致於許多問題和矛盾必須要通過地方行政首長出面干預，才能最終得到解決。

    二、行政不作為現象產生原因之分析

    隨著法治化進程的發展，將有更多的社會事務納入行政管理范圍，在行政權不斷擴張的同時，行政主體放棄自己的行政管理職責，不作為的現象也越來越多，其原因主要有以下幾個方面：

    1、立法上的原因。首先，我國大量的法律、法規未對行政行為的方式、時效等作出明確規定，加之我國《國家賠償法》未明確規定行政不作為損害要承擔賠償責任，使得一些行政機關隨意不作為。這是行政不作為上升的一個根本原因。其次，有些法律、法規或規章之間出現規范沖突或管轄權交叉，令行政執法機關及其工作人員無所適從。

    ２、行政機關職能重疊、交叉方面的原因。盡管已經過機構改革，但行政機構的設置仍不盡合理，以致出現分工不清、職責不明現象。在這種情況下，有些行政機關趨於充當享受權力的角色，而努力排斥需要承擔責任的那部分重疊角色﹔行政執法人員在其所扮演的角色與個人無益或相悖時，在主觀上不願意承擔角色責任。

    ３、行政機關及其執法人員方面的原因。一方面，部分行政機關執法具有一定的趨利性，對自身有利的就管，而對自身無利的就不管，導致行政執法出現無人管地帶。另一方面，部分行政執法人員素質不高，責任心不強。在主觀方面表現為以權謀私，有利的事爭著干，無利的事則袖手旁觀，不給好處不辦事，給了好處亂辦事﹔在客觀方面表現為業務素質不高，對職權的理解出現偏差，忽視了對一些法定職責的履行,或對法律、法規缺乏應有的了解，從而對自身的法定職責心中無數,不能及時正確地履行法定職責。另外，少數領導者工作作風不實，對具體問題缺乏通盤考慮，一旦作出錯誤的決定，就很難改變或及時進行糾正，其結果是導致了行政執法人員無所適從，客觀上往往表現為拖延履行職責或干脆無所作為。

    ４、監督力度不大方面的原因。在行政權不斷擴張的趨勢下，缺少相應的監督措施，對行政機關及其工作人員難以實施有效的管理，致使與公民、法人和其他組織合法權益聯系最密切的行政權也成為最缺乏監督和制約的特權，行政機關及其工作人員可以憑其好惡任意行使執法權，行政不作為現象也由此大量產生。如，某行政機關的執法人員對一市場違法經營戶聲稱：“我可以罰你，也可以不罰你，可以多罰，也可以少罰。”這位執法者的態度典型地反映了行政執法權的扭曲和失控，權力失去制約就會產生腐敗，行政不作為和亂作為是一種對社會危害極大的腐敗。

    以上種種，導致了行政不作為現象大量存在於社會生活中。如果不從根本上加以解決，就會愈演愈烈，縱容敷衍了事、互相推諉、不負責任的官僚主義，助長徇私枉法、以權謀私、權錢交易的行政腐敗現象。

    三、遏制行政不作為之對策

    行政不作為相對於行政亂作為來說，其危害具有隱蔽性和潛在性，容易使人們忽視其違法性，且往往得不到及時有力的查處，如何有效遏制行政不作為現象，應當成為行政執法部門及行政法學研究部門當前值得備加關注的熱點。筆者認為，要從根本上解決行政不作為問題，必須在有關執法體制改革和司法審查制度改革方面尋求對策，現提出以下建議供有關部門參考：

    1、完善立法，減少法律沖突，拓寬行政不作為的救濟途徑。首先，應盡快制定統一的行政程序法，明確規定行政行為的實施主體、方式和時效。其次，應對現行法律、法規進行清理和修改，對於一些需由數個行政機關共同履行的職能，盡可能具體劃分各行政機關的職責，或明確職能交叉時各行政機關的職責分工，避免不必要的沖突。再次，在立法上加強對行政不作為的懲治力度，在制定行政法律法規時，增加對行政不作為的處罰條款，明確規定行政機關及有關行政執法人員不作為的法律後果。最後，應修改國家賠償法，明確規定行政不作為損害應承擔賠償責任。還應修改行政訴訟法，擴大行政不作為的受案范圍，規定對行政復議不作為的可以提起行政訴訟。這樣不僅可以解決行政復議不作為的法律救濟空白，而且可以督促行政復議機關通過行政復議，解決一部分行政不作為糾紛。

    2、積極推廣相對集中行使行政處罰權制度。目前，我國已有許多城市試行相對集中行使行政處罰權制度，即將有關行政機關的行政執法權交由一個行政機關，如成立行政執法大隊統一行使，從而避免推諉、扯皮現象的發生。

    3、努力提高行政執法人員素質。要進一步深化干部人事制度改革，完善公務員制度，強化對行政執法人員的法制教育和職業道德教育，強化其積極履行行政管理職責的意識，使法制觀念和職業道德內化為行政執法人員的行為准則，切實提高依法行政水平。同時，要建立科學的獎懲機制。對勤於政事，政績突出的工作人員給予褒獎，並據此作為任用、升遷的重要條件。對於缺乏敬業精神的不作為者要給予嚴厲的懲罰，對那些因不作為導致行政相對人或社會公眾的合法權益受到損害後果嚴重的，還要依法追究其法律責任。

    ４、完善行政監督機制，加強行政執法監督。完善的監督機制應是全方位、多元化、立體化的，應當包括立法監督、司法監督、行政監督、群眾監督、輿論監督等，構成疏而不漏的監督網絡，努力從監督機制上預防不作為行政行為的發生。首先，必須強化人大對政府工作的法律監督，切實保證人大開展監督活動必須具有的獨立性。其次，要完善以行政訴訟為主要形式的司法對行政活動的監督審查機制，要通過推進經濟體制和政治體制的改革，排除司法機關對同級政府在經濟上的依賴性，使司法機關真正能夠獨立地依法行使司法監督職能。第三，重視和切實加強行政機關內部的監督。在行政機關內部機構設置方面加強自身對行政不作為的監督。即加強行政機關內部執法機構的建設，強化執法責任制，改革互相推諉、職責不明的管理體制﹔強化各部門內部對執法人員行政不作為的監督和查處力度，規定對因不作為導致相對人損失的，在行政機關內部追究當事者和分管領導的責任，以督促和震懾行政執法人員依法履行法定職責。同時，要通過不斷完善行政復議、行政公開、行政審計、行政監察等制度，健全行政機關內部的監督機制。第四，通過不斷完善信訪制度、建立行政首長接待日、接待電話等工作方式，直接了解人民群眾的意見，充分發揮廣大人民群眾對行政機關及其工作人員最廣泛、最直接的監督作用。第五，要重視和健全輿論監督。當前，在有些監督手段尚未完全有效發揮作用的情況下，輿論監督卻以其敏銳、直接、公開、快速、廣泛、深刻等特性發揮了獨到的、不可替代的監督作用。我們也要重視發揮輿論監督的作用，使輿論監督成為揭露、抨擊、治理行政不作為的重要的監督形式。

      陝西省人民政府法制辦公室

   轉載自中國政府法制信息網