——政府法制研究2002年第1期

行政綜合執法研究華東師范大學法政學院 關保英

●行政綜合執法是多行政主體的執法，是職能交叉的執法，是權力轉讓性執法，是權威性高於普通執法的執法

●行政綜合執法的類型：雙重與多重主體的綜合執法、依法定程序與依行政決定組合的綜合執法、臨時性與經常性的綜合執法、精簡行政機構與便於相對方權益實現的綜合執法、區域性與職能統一型的綜合執法

●通過有效的法律制度，對行政綜合執法在手段、空間、時間上進行全面調控

隨著我國市場經濟的不斷深入，對政府行政系統的管理提出了越來越高的要求，傳統的行政職能劃分已適應不了宏觀調控管理思想的基本要求。市場規模的日益擴大、利益組合關系的日益復雜、交織性社會事務的不斷涌現，使以前非常細化的職能劃分難以應付，要麼出現管理中的調控缺位，要麼出現互相推諉或越權，要消除此種弊端必須使政府行政系統以一個相對一致的姿態調控具有交叉性的社會關系和難於歸類的社會事態。行政綜合執法就是在這樣的社會背景下產生的，在《中華人民共和國行政處罰法》出台之前，行政綜合執法隻存在於管理實踐中，而沒有被納入行政法治的范疇。該法第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權隻能由公安機關行使。”這可以說是唯一的對綜合執法調整的規定。但是，行政綜合執法不單被限制在行政處罰的范圍，應當是一個執法形態。作為一個完整的執法形態就需要一個對其進行調整的法律制度，而該制度的建立必須以澄清行政綜合執法的若干重大理論和實踐問題為前提，因此，筆者擬就本文，對行政綜合執法作初步較為系統的研究。一、行政綜合執法界定

行政綜合執法是指在行政執法過程中，當行政事態所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，並形成一個新的有機的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動。行政主體的執法行為若有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄若有清楚的職能承擔者，行政管理關系若是一個單一的關系形態就沒有行政綜合執法可言，在這個意義上講，行政綜合執法既是出於對行政管理事態有效處理的考慮，又從一個側面反映了行政機關組織體系中職責范圍不健全這一事實。如果從行政法的基本理論出發揭示行政綜合執法的內涵，我們可以發現，其由如下若干相互聯結的層次體系構成，這幾個層次給行政綜合執法確立了一個相對獨立的質的規定性。

（一）行政綜合執法是多行政主體的執法

行政綜合執法在執法過程中盡管是以一個單一的行政機關出現的，但不能因此就誤認為行政綜合執法是單一行政主體的執法。行政法所講的行政主體，都是享有獨立的、完整行政職權的機關或者組織，也就是該職權是否獨立是判斷行政主體資格的關鍵。如學者們在揭示行政主體的概念時指出：系指依法擁有獨立的行政職權，能代表國家，以自己的名義行使行政職權以及獨立參加行政訴訟，並能獨立承擔行政行為效果與行政訴訟效果的組織。胡建淼著：《行政法學》法律出版社，1998年版，第143頁。該定義表明，行政主體的職權具有強烈的獨立性，不能與其他任何機關或組織分享。該獨立性來自於法律、法規的規定，就是說，行政職權是已經規定好了並屬於某一行政主體所享有。而行政綜合執法機關在行使權力和處理社會事務時，其權力並沒有法律上的明確依據，至少綜合執法機關不能算是完整意義上的行政主體。但是，作為綜合執法機關的組成者都有獨立的法定職權范圍，其在綜合執法的組合體中是以獨立的行政主體資格出現的，正是這種獨立性決定了執行主體中的某一個機關能夠轉讓一部分職權出來。綜合執法的多行政主體與綜合職權機關作出行政行為時的獨立性構成了一對矛盾，這對矛盾對於綜合執法機關承擔責任帶來了實踐上和理論上的麻煩。應當肯定的是，在對相對人承擔責任方面，綜合執法機關應當是以獨立身份出現的，而內部的責任承擔則應歸於各行政主體自身。

（二）行政綜合執法是職能交叉的執法

一般而言，行政執法是行政主體本職能范圍內的執法，如稅務行政機關對稅務領域行政管理法規的執行，工商行政機關對工商行政系統管理法規的執行等。國家在設立行政機構時是以行政職能為基礎的，每一個行政機關的權力行使也隻有在本職能范圍內才是有效的。然而行政綜合執法則不同，它的整個執法過程顯示出了強烈的職能交叉屬性，如一個綜合執法機關可以同時扮演兩種以上的角色，在一些城市設立的巡警大隊既可以行使公安機關的管理職能，也可以行使交通機關的管理職能，還可以行使工商、環保、城建等部門的管理職能。此種職能交叉的原因有兩個方面，一個方面是管理事態本身沒有明確的歸類，或者難以將其歸入哪一個具體的行政部門中去，如在城市街道出現的擺地攤現象就同時違反了多個行政管理規范。在當時當地環境下，其是一種多頭的違法，而且沒有明顯的行政歸屬，無論哪一個部門對其進行處理都必然有超越權限之嫌﹔另一個方面是為了執法行為的方便，而將若干違法行為，或違反若干法律規范的行為集中在一個機構之下處理。綜合執法機關在執法過程中的職能交叉性對現代行政機關的職能劃分提出了新的課題，換句話說，政府能否通過對行政職能的重新認識而重組政府機構，通過此種重組使政府的職能既有所簡化，又相對集中。但是，此種重組的水平無論有多高，都不會將市場機制形成中社會事務的不斷復雜化完全理清楚，這正是綜合執法存在的前提之一。從行政立法的角度講，職能交叉現象越多就反映了行政立法水平越低下，反之職能交叉越少則行政立法水平就越高。

（三）行政綜合執法是權力轉讓性執法

在行政法學理論中，傳統的觀點認為行政主體的職權既是不可以處分的，又是不可以轉讓的。“行政職權是行政權的具體化，屬於權力的范疇，因此不可自由處分。沒有法律依據並經法定程序，行政主體不能增加、減少、放棄或轉讓行政職權。”羅豪才主編：《行政法學》中國政法大學出版社，1996年版，第72頁。傳統理論中的不可轉讓指行政主體不得把自己行使的職權轉讓給其他的機關、組織或個人行使。若要轉讓必須有法律上的明確授權且須依法定程序而為之。綜合執法是對傳統行政法學原理中職權不可轉讓的否定。在綜合執法機關中，存在兩種以上的職權，每一種職權都可以歸於某一行政系統之下。而綜合執法機關本身既不是諸如工商機關、稅務機關、公安機關，但都履行著上述若干機關的職能，是若干種職權的一種集合，對於享有某一職權的原機關來講其與綜合執法機關的關系就是一種權力轉讓性關系。此種權力轉讓包含著非常深刻的理論內涵，一方面，綜合執法機關的依法成立是否說明此種轉讓就是依法轉讓，筆者認為不能這樣簡單認為。法律規范中的依法轉讓，依法定程序轉讓是有非常嚴格之內涵的，它一般指必須是法律明文規定下的轉讓，不僅明文規定了轉讓的范圍而且還規定了轉讓的程序。國務院依憲法將有關的特別管理權授予地方機關或其他職能部門就是典型的依法轉讓。此點說明，綜合執法中的權力轉讓是在另一種理論基礎支配下的轉讓，或者另一種法律前提下的轉讓，而不是傳統理論中的依法轉讓。轉讓的深層理論還須理論界進一步探討。另一方面，綜合執法中的權力轉讓，轉讓者與受讓者是授權關系、委托關系、還是內部行政合同關系是需要予以澄清的。由於綜合執法機關成立的特批程序，表明了綜合執法機關與原權力的轉讓機關之間更象內部行政合同關系。該關系提醒我們，綜合執法機關與轉讓機關應當有某種行政上的協定，以明確責任。

（四）行政綜合執法是權威性高於普通執法的執法

在一些地方制定的《行政執法條例》中，綜合執法是被排除在執法范圍之外的，因而沒有受到法律規范的調整。例如，《湖北省行政執法條例》1999年1月22日湖北省第九屆人民代表大會常務委員會第7次會議通過，自1999年3月1日起施行。第2條規定：“本條例所稱行政執法，是指各級行政機關以及經合法授權或者依法受委托的組織（以下統稱行政執法機關），依照法律、法規、規章授予的職權所作出的行政行為”。《雲南行政執法監督條例》1998年11月27日雲南省第九屆人民代表大會常務委員會第6次會議通過，1998年11月27日雲南省第九屆人民代表大會常務委員會公告第15號公布。第2條規定：“本條例所稱的執法監督，是指縣級以上地方各級人民政府（含地區行政公署，下同）對所屬部門和下級人民政府，上級行政主管部門對下級行政主管部門行政執法活動進行的監督，......”第10條規定：“行政執法主體是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。”顯然，湖北省行政執法條例中的行政執法沒有把綜合執法包括進去。雲南省對行政執法的監督排除了對綜合執法的監督，筆者認為這是我國行政法治實踐中的一大弊端。我們認為，在行政執法體系中既要勇於承認綜合執法的存在，又要大膽對其進行法律上的調控。行政綜合執法與普通的行政執法相比，除了有上列三個關鍵區別外，還有一個區別是不可忽視的，就是執法效力上的區別。行政綜合執法由於其執法主體必須通過特別程序認可，在行政法中存在一般程序和特別程序兩種，由於我國沒有完整的行政程序法，因而兩種程序並不十分明確，但我們可以把依慣常行為而為之的程序稱之為普通程序，如行政機構的設立必須依組織法規則設立。而行政綜合執法機關由國務院或者國務院授權的省級以上人民政府決定設立就可視為區別於普通程序的特別程序。其主體地位高於普通的執法機關。再則，綜合執法機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合後便形成了一個相對集中的權力板塊，而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力轉讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力顯然高於其他執法。綜合執法在大多數情況下是即時進行的，而即時行政行為往往要受到法律的特別保護，在行政強制執行中，有強制執行和即時強制兩種，即時強制由於是即時作出的，因此法律對其就沒有規定嚴格的程序規則，隻作一些條件限制。以此也可從另一側面論證綜合執法的高度權威性。二、行政綜合執法的類型

盡管我國行政法制度對行政綜合執法尚無系統規定，然而，行政法治實踐中行政綜合執法並不因此而受到什麼限制。幾乎在全國各地都存在綜合行政執法問題，而且其相對數逐年增多，尤其在一些省會城市或地級市如廣州，綜合執法已成為行政執法的基本類型之一。若從理論上對綜合行政執法分類的話，有下列主要類型：

（一）雙重主體與多重主體的綜合執法

行政綜合執法是由兩個以上行政主體組合而成的執法主體。以組合主體的多寡為標准，可以分為雙重主體的綜合執法與多重主體的綜合執法。雙重主體的綜合執法是指由兩個行政主體構成行政執法主體，或者在一個綜合執法主體之中僅集中了兩個行政職能部門的職權，此種綜合執法由於組合主體較少，其責任承擔比多主體的綜合執法要容易一些，在行政法治實踐中，工商與稅務、公安與海關、工商與海關、工商與物價、環保與土地等行政主體組合而成的綜合行政執法較為多見。應當指出，此種組合而成的綜合執法與兩個行政機關共同作出具體行政行為是有明顯界限的，共同行政行為是就某一違法行為的處理而兩個機關共同作出行政行為的狀況，而綜合執法是兩個機關在轉讓部分權力的情況下就一定范疇職權而進行的聯合。多重主體的執法是指由多個行政機關組合而成的綜合執法主體，或者一個綜合執法主體同時履行多個行政職能部門的部分職能。應當說，在執法實踐中多重主體的行政綜合執法要多於雙重主體的綜合執法。多重主體的執法由於有多個行政主體參加或者有多種行政管理職能，因此，原主體在承擔責任方面難於前者。

（二）依法定程序組合的綜合執法與依行政決定組合的行政綜合執法

依《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政綜合執法的組合主體可以依兩種方式決定，一種方式是依職權決定，即有關行政組織依職權決定一個綜合執法機關的成立，另一種是依授權決定，即行政主體在相關主體的授權下組建綜合執法機關。在我國，依職權而決定綜合執法主體成立的隻有國務院，而依授權可以組成綜合執法機關的有省級人民政府。上列兩種決定綜合執法機關成立的方式都可視為法定方式，因為它是在法律明文規定的情況下而確立綜合執法機關的。法律亦為上列組合規定了法定程序。依行政決定組合而成的綜合執法是指有些人民政府根據當地行政執法的狀況而決定設立綜合執法機關，並進行綜合執法的情形。行政部門在作出設立綜合執法機關的決定時並沒有明確的法律依據，而僅僅根據自己的職權而為之。以行政決定組合而成的行政綜合執法主體在我國有上升的趨勢。應當說明的是，法律關於綜合執法主體的設立權屬的規定存在一定的問題，就是將行政綜合執法主體的組合權確定得太高，即國務院和省級以上人民政府享有這一權力，至少對於行使行政處罰權的綜合執法主體而言是如此。這樣的規定不利於對行政綜合執法進行有效控制，因為大量存在的低層行政機關決定綜合執法權的狀況，如果不予認同就必然使其對行政事態的有效管理變為非法，法律規則是對客觀存在的事物的一種反映或認可，如馬克思所言的，立法者不是在發明法律、創造法律而是在表述法律，因此，我們認為，對於一些普遍存在的東西，法律規范作出認可與不予認可任其自然發展更為可取。最終不利於行政主體對行政管理事態的有效調整。

（三）臨時性綜合執法與經常性綜合執法

在行政綜合執法的概念之下還包括臨時性綜合執法和經常性綜合執法兩種形式。臨時性綜合執法是指針對某一范疇、某一時期的行政事態而臨時組合而成的綜合執法。此種綜合執法在行政執法實踐中非常多見，例如，行政機構系統在某一時期開展的某項專項斗爭就屬此類。稅務征收管理專項斗爭、打擊假冒偽劣產品專項斗爭、“打黃掃非”專項斗爭等等。在這些專項斗爭中，常常是若干行政職能部門共同行動，對違法行為的處理也以專項斗爭臨時組成的機構的名義而作出。臨時性綜合執法由於受政策的影響比較明顯，且追求短期的社會效果，故其規范化的程序往往不夠，應當作為行政法重點調整的范疇。經常性綜合執法是常設的綜合執法機構所進行的執法。近年來，我國行政執法主體中常設的綜合執法機構逐年增多。例如集貿市場、市容管理等方面，由兩個或兩個以上具有相關管理職能的行政部門實現一個行政總目標，實行統一執法並對違法行為進行處罰。具體的做法大體有兩種：一種是由政府建立綜合執法機構，其中比較有代表性的是一些城市建立的巡警制度，在一些重要公共場所和主要街道由巡警負責巡查，對治安、市政、衛生、工商等進行綜合管理，並對違法行為統一實施處罰﹔另一種是兩個以上行政機關實行綜合檢查，根據具體的違法行為，分別以不同行政機關的名義進行處罰。金國坤編著：《行政處罰法通論》 經濟出版社1996年版第33頁。前一種情況是比較典型的經常性綜合執法。經常性綜合執法由於其機構建立較為規范，因而，其執法行為的偏差也較容易控制。筆者認為，臨時性綜合執法的比率與行政法治水平的高低有關，行政法治水平越高臨時性綜合執法就越少，反之，行政法治水平越低臨時性綜合執法就越多。

（四）精簡行政機構的綜合執法與便於相對方權益實現的綜合執法

如果以行政綜合執法的目的來分類，便可以分為精簡行政機構的綜合執法和便於相對方權益實現的綜合執法。前者指成立綜合執法機構的目的是為了精簡行政機構，尤其是防止對同一行政事態同時有多個行政機構發生作用的現象。在我國，行政管理職能部門布局主要以“條條”為主，加上各部門組織規則不健全，職權劃分不甚明確，使得行政管理一方面部門林立，另一方面又職能分散，造成工作中的相互扯皮現象。在這種條件下，如何使各個部門協調工作，發揮行政管理系統的整體作用就非常重要和迫切，尤其在一些綜合性強的管理機構更是如此。可以說，綜合執法對改變“大蓋帽”滿天飛，濫施處罰、消極處罰、有利爭著罰、無利都不罰等現象有十分重要的意義。金國坤編著：《行政處罰法通論》 經濟出版社1996年版第34頁。可見，通過綜合執法有利於簡化行政機構。後者指成立綜合執法機構的目的是為了便利於行政管理相對方當事人。在我國傳統行政管理中，常存在“幾個大蓋帽，管一個小草帽”的現象，大蓋帽多對於行政相對人行使權利非常不利，有時需要向若干個行政管理部門請求權利，其權利難於得到保護。有時，被侵害的相對一方當事人請求行政機關保護其人身或財產權，而若干個行政部門都有可能以權力交叉為由一推了之。綜合執法機關設立以後，其權力相對集中，行動相對迅速，對於及時保護相對人的權益有積極意義。也許，某一綜合執法機關同時既是出於精簡行政機構的需要而設立，又便於行政相對一方當事人行使權利，但從理論上講，作精簡機構的行政綜合執法與便於相對人權益實現的綜合執法的分類還是很有意義的。

（五）區域性綜合執法與職能統一型綜合執法

從綜合執法機關權力行使的外形來看，還可以分為區域性綜合執法與職能統一型綜合執法。所謂區域性綜合執法就是以地域為行使權力的對象而設立的綜合執法機構，並為之的綜合執法行為。我國行政機構都有一定的地域范圍，一定地域范圍內的行政機構體系為了使該區域的行政機構在某一方面的管理中行動統一，而有意識地建立的綜合執法機構。城市巡警大隊多屬此類，其權力行使主要以地域為基礎。所謂職能統一型綜合執法則是指一些行政職能部門為了在權力行使中發揮若干機構的合力，便和相關機構共同組成職能性行政執法機構，如專項斗爭中的聯合機構就屬此類。此兩種綜合執法在有些方面有一定的聯系，但其界限也是非常明確的。三、行政綜合執法的法律控制

行政綜合執法作為行政執法行為的一種應當與其他執法行為一樣，其拘束力首先是對行政管理相對一方當事人的，而且如我們上面所講的，其對相對一方的拘束力要高於普通執法，其具有明顯的即時效力性就是例證。同時，不可忽視的一面是行政綜合執法對於行政機關來講同樣具有法律上的拘束力。若一個綜合執法主體集中了若干行政職能部門，那麼這些行政部門就應對該綜合執法行為負有連帶責任。問題的關鍵在於必須通過有效的法律制度對行政綜合執法進行全面調控，在我國行政綜合執法還在摸索階段，探討對其進行有效調控的法律制度無疑具有非常現實的意義。

（一）關於行政綜合執法的立法問題

本文第一部分列舉的《中華人民共和國行政處罰法》第16條可以說是到目前為止我國惟一的一個關於行政綜合執法的控制性條款。在別的法律規范中再沒有其他規定。筆者認為，國家應該把行政綜合執法當成行政法中的一個基本制度看待，也隻有這樣才能全面規范行政綜合執法問題。若把行政綜合執法作為一個法律制度確定下來，就不能採取以往的法律行文方式，僅在一個不相干的行政法典中寫一條有關行政綜合執法的條款，而應當制定一個完整統一的綜合行政法的單行法典。該法典可以由全國人民代表大會及其常務委員會制定，也可以由國務院制定。國務院作為行政法規的制定主體制定相關的綜合執法法規並不為過。由於沒有單行的行政綜合執法的規定，導致目前關於綜合執法的調控僅限制在行政處罰的綜合執法中，可其他類型的綜合行政執法則得不到有效控制。在傳統行政執法中，綜合執法中名目繁多，如聯合檢查組、聯合執法隊等，這些特殊的行政綜合執法主體所行使的權力不僅僅在處罰方面。有的綜合執法機關可以行使收費權，有的則可以行使攤派權，有的還可以對財產行使強制權。《中華人民共和國行政處罰法》第16條明文限制了行政綜合執法機關對人身強制權的行使，但沒有限制對財產強制權的行使，所以，一些綜合執法機關常常對相對人的財產行使強制權。那麼，處罰以外的這些廣泛權力一旦侵害相對一方當事人就沒有相應的制度保護其合法權益。《中華人民共和國立法法》頒布施行以後，關於綜合行政執法的控制更提醒我們應當從立法上進行研究。我們知道，該法所調控的是規章以上的法律淵源，對以規范性文件出現的行政法淵源則沒有相應規定。然而，行政綜合執法機關的設立大多是以規范性文件的形式出現的，例如，“聯合檢查組就是縣級以上人民政府所屬的兩個或兩個以上行政機關為了一個共同的行政目標組成行政執法小組，聯合進行檢查，根據具體的違法行為，共同或分別以不同行政機關的名義共同進行處罰。”金國坤編著：《行政處罰法通論》 經濟出版社1996年版 第35頁。由於《中華人民共和國立法法》不調整規范性文件，因此，從理論上很難說這些隨意設立綜合執法機關的規范性文件就是錯誤的。那麼，若制定一個系統的行政綜合執法控制法這一問題就可以得到解決。在國家關於綜合行政執法的上位法出台之前，一些地方控制行政執法的地方性法規可以對行政綜合執法進行控制，遺憾的是，大多數地方性法規都把行政綜合執法排除在法律控制的范圍之外。據筆者對10余個省份的行政執法條例的考察，一般都沒有把行政綜合執法納入調控范圍。還有一個問題應當說明，目前國家關於行政綜合執法主體由省級以上人民政府決定的規定在執行起來比較困難，據筆者所知，大多數基層政府機關都設有綜合執法機關，一般是由當地政府決定的，這是一個普遍存在的事實。法律隻有在肯定其資格的前提下，才有可能對其進行有效控制，因為它是既成事實的東西，對於既成事實的東西，隻有在認同的基礎上進行調控才較為可行，正如婚姻法恰當地承認事實婚姻那樣。所以，筆者建議應將行政綜合執法機關的設立權相對下移，至於下移到哪一級最合適須作進一步的探討。

（二）關於行政綜合執法機關的主體資格問題

行政綜合執法機關是多行政主體的執法，是一種權力轉讓性執法，這是從其深層特性上而言的。那麼，作為一個行政綜合執法來講在法律上的資格問題則是另一范疇的問題，而該問題是諸如責任承擔等其他後續問題的關鍵。目前的法律規范包括《中華人民共和國行政處罰法》在內並沒有給行政綜合執法機關的資格一個明確的說法。如行政綜合執法機關有沒有法律上的人格，綜合執法機關有沒有獨立的法律地位，綜合執法機關以誰的名義作出行政行為等。筆者認為法律必須從以下方面予以認同：一是要認同綜合執法機關的法律資格，即必須肯定綜合執法機關是行政機關的一種，具有和其他行政主體一樣的法律資格。如《湖北省行政執法條例》第11條規定：“建立行政執法主體資格登記制度。縣級以上地方人民政府負責本行政區域內行政執法主體資格的登記審核工作，並將審核合格的執法主體名單向社會公告。”行政綜合執法機關亦應通過主體資格登記合法取得執法主體資格，如果行政綜合執法機關沒有法律上的資格，既不利於其行使職權，也不利於對其進行控制。二是必須確立行政綜合執法機關的獨立法律地位。這一問題與上一問題有一定的聯系，但不完全是一個問題。我們知道，綜合執法中的“綜合”二字既是行政主體中的主體組合，又是若干行政部門的職能組合，這就使一個綜合執法機關打上了若干行政主體和若干行政職能的烙印，而此烙印很可能造成一個綜合執法機關在權力行使中的裂變和在責任承擔中的推諉。那麼，使行政綜合執法機關從原主體和原職能中獨立出來就是非常應當的。其獨立法律地位肯定之後，其在復議、訴訟中就有可能成為獨立被告。三是應當確立行政綜合執法機關權力優先制度。此處所講的權力優先不是通常所說的行政優先權，行政優先權是行政主體相對於行政相對人而言的權利。而筆者所講的權力優先是指當行政綜合執法機關的權力行使與普通機關的權力行使，尤其與原權力享有者機關的權力行使發生沖突以後。應當推定行政綜合執法機關的權力為大而其他機關的權力為次，這是由行政綜合執法的權威性決定的。

（三）關於行政綜合執法機關權力行使過程的監控問題

行政綜合執法機關的權力行使過程有著自己的特殊性，表現在一曰靈活性，即其比普通機關的行政執法更顯靈活，可以根據當時、當地的情況選擇適當的方法予以處置。二曰即時性，就是其對一些行政事態必須立即進行處置，而不能夠有所延誤，如城市巡警大隊對打架斗毆者可以即時帶離現場。三曰多樣性，即行政綜合執法所面臨的事態是多種多樣的，其可以選擇數種方案進行處理。上列特性決定了行政綜合執法不能依一般的行政程序而運行。所謂一般的行政程序就是指目前法律、法規認同的程序規則，如行政處罰中的管轄規則、調適規則、決定規則、執行規則等。這些一般規則調整行政綜合執法必然使行政綜合執法達不到預期的效果，在法律沒有特別程序規定的前提下行政綜合執法機關在執法過程中亦有普通程序和特殊程序之分，但目前仍未有特別程序和普通程序的規定，由於綜合執法的特殊性，決定了其不能依一般行政執法程序運行。，必須允許行政綜合執法在普通程序之外運行。這自然而然地對我們提出了一個問題，就是如何有效對行政綜合執法進行監控的問題。筆者認為可以從下列方面考慮，一是對行政綜合執法手段的限制。法律、法規可以列舉若干種特殊的行政手段允許行政綜合執法機關採用，但必須嚴格限制在可使用的范圍之內。目前行政綜合執法的手段過泛過亂，嚴重影響了我國執法機關的形象，通過此種限制保護相對人的合法權益。二是對行政綜合執法進行空間上的限制。對於區域性行政執法而言這種限制顯得尤為重要，即一些綜合執法行為隻有在特定的空間范圍內才能使用，如將人身有危險的人迅速帶離現場，隻能發生在鬧市區或有政治意義的場所。三是對行政綜合執法進行時間上的限制。例如可以規定對特定物品的扣留不得超過24小時等。另外，對行政綜合執法的運行過程進行監督也是非常必要的，筆者認為，可以發揮一些行政職能部門內部設立的監督機關的作用，如在公安部門設立的督察警察就可以對某一行政綜合執法中屬於本部門的那一部分工作人員進行不定期監督。新聞媒體也可以介入到行政綜合執法中來。甚至可以說，對行政綜合執法過程的監控是防止行政綜合執法侵害公民權力的關鍵。

（四）關於行政綜合執法的法律救濟問題

行政綜合執法與普通行政行為的法律救濟在若干重大問題上存在差異：

1、在綜合執法機關的行政行為作出後，由誰當復議被申請人或被告問題。實際上，在行政綜合執法機關主體資格確定以後這問題就迎刃而解了，即由作出行政行為的綜合執法機關擔當被申請人或被告。若在主體資格沒有確認之前，以那一個行政主體的名義作出具體行政行為，那一個行政機關就應當為被申請人或被告。

2、行政綜合執法被相對一方當事人推上被申請人以後，由誰來負責復議管轄問題。行政綜合執法機關是由另一個行政機關組建的，是不是說誰組建誰就應當成為復議管轄機關，回答是否定的。我們知道，依目前法律、法規的規定，行政綜合執法機關的組建權在省級以上人民政府，即省政府和國務院。依《中華人民共和國行政復議法》的規定，《中華人民共和國行政復議法》關於行政復議的管轄有明文規定，若干行政機關被排除在復議管轄之外，其中國務院就不能成為復議管轄機關。國務院是不能成為行政復議管轄機關的，那麼，由國務院決定設立的行政綜合執法機關的行政行為當然不能由國務院管轄。那麼，是否由權力轉讓的共同上級機關管轄，回答亦是否定的。這樣仍可能導致將管轄權放於國務院的結果。即便不放在國務院，放在較高層次的行政機關也是不妥當的，因為這樣不利於高層機關行使更大范圍內的權力和決策性權力。筆者認為，以綜合執法機關所在地的人民政府法制部門復議較為妥當，如由人民政府法制辦公室的復議處負責，原因在於法制機構所從事的工作就是有關的行政執法問題。而行政綜合執法機關的行政行為被起訴進入訴訟程序後，管轄權則容易處理，以屬地原則解決即可。

3、行政綜合執法機關的行政賠償問題。對於行政相對人而言，行政綜合執法機關仍是行政機關的組成部分，相對人所認同隻是政府部門而不是某一機關，因此在行政賠償中，行政綜合執法機關應作為一個整體面向相對人，並支付有關的賠償費用。此一問題有《國家賠償法》的調整，不須要進行探討。

4、行政綜合執法主體中，各職能機關的責任分擔問題。違法行為出現後，各職能機關負連帶責任是無可爭議的。但責任有一個量化問題，即在承擔責任中的角色主次問題，這要以違法行為的作用范圍和職權主次的性質而論之。例如，若是工商行政機關與稅務行政機關組成的綜合執法機關，所為的行政行為主要側重於市場管理方面主要責任就應當由工商行政機關負責，若行政行為主側重於稅收征收管理主要責任就應當由稅務機關負責。若行政綜合執法機關在組建時有執法協議，就依執法協議中的事前約定分擔責任。編後語：

自《中華人民共和國行政處罰法》確立了行政綜合執法的制度以後，行政綜合執法與相對集中行政處罰權就受到了國務院和地方人民政府的高度重視，一些大中城市隨即被列為行政綜合執法與相對集中行政處罰權的試點城市。針對試點工作中遇到的問題和取得的成就，國務院辦公廳在2000年9月8日發布了63號文件，名為《國務院辦公廳關於繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，其中指出：“根據實際需要，在總結試點經驗的基礎上，按照國務院批准的原則和要求積極穩妥地擴大試點范圍是必要的，適宜的。”可見，行政綜合執法與相對集中行政處罰權是我國行政系統在今後一段時間還必須繼續深化的，那麼，從理論上和實踐上探討行政綜合執法的若干理論和實踐問題就顯得十分必要。本文對該問題進行了深入淺出的探討，具有一定的理論和實踐意義。

作者簡介：關保英，男，華東師范大學教授，碩士研究生導師，法律系主任。在行政法學研究方面有較深造詣，出版學術著作5部，發表學術論文150余篇，先後主持了多項國家級和省部級課題。被收入“中國社會科學家大辭典”，1998年7月27日被《法制日報》譽為“當代行政法學家”。《行政綜合執法》是其承擔的國家級課題之一，在此方面已有多篇論文發表。