來源：上海市人民政府法制辦公室　　2005-08-02

綜合執法是《行政處罰法》所確立的一項法律制度，推行綜合執法是我國行政執法體制改革的重要舉措。這一制度目前在城市管理領域已得到廣泛應用。我市除在城市管理領域開展綜合執法外，還在文化領域進行積極探索。在開展文化領域綜合執法之前，我市文化領域執法上主要存在三大問題：一是行政執法力量分散，多支隊伍在文化領域執法，但每支隊伍實際上隻有兩三人，力量很單薄，形不成合力﹔二是行政部門職能交叉，多頭執法，經常出現重復處罰或執法推諉現象﹔三是執法擾民。針對上述問題，我市於2000年開始積極探索文化領域綜合執法，組建文化領域綜合執法機構，在加強文化市場監管方面取得了一定成效。現將我市推行文化領域綜合執法的有關情況匯報如下：

一、基本做法

我市推行文化領域綜合執法，主要分為兩個階段：

（一）委托執法階段

這一階段歷時五年，自2000年1月1日至2004年12月31日。

1999年12月，我市發布了《上海市文化領域行政執法權綜合行使暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。《暫行規定》自2000年1月1日起實施。這是我市為推行文化領域綜合執法而制定的第一個政府規章。

同年12月，我市設立了全國第一支文化領域綜合執法機構——上海市文化稽查總隊。根據《暫行規定》，市文化稽查總隊於2000年1月，接受市文化、廣播影視、新聞出版、文物、體育等五個行政管理部門委托，綜合行使有關行政處罰權。市文化稽查總隊組建後不久，全市19個區（縣）也相繼成立文化稽查隊，區縣文化稽查隊受區縣文化、廣播電視、體育行政管理部門委托，行使有關行政處罰權。形成了市、區（縣）兩級文化領域綜合執法體制。

文化綜合執法范圍是演出、美術品、廣播、電影、電視、音像制品、圖書報刊、電子出版物和文物以及文化娛樂、體育娛樂活動等管理領域。實行文化綜合執法，對加強本市文化領域管理，形成良好的文化市場秩序起到了積極作用。

（二）授權執法階段

2005年1月1日至今為授權執法階段。

2002年8月，國務院下發《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》時，我市就在考慮上海文化領域綜合執法可以走國務院授權執法道路。2004年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關於在文化體制改革綜合性試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見》之後，我市立即著手調整。2004年12月，市政府發布了《上海市人民政府關於本市進一步完善文化領域相對集中行政處罰權工作的決定》和《上海市文化領域相對集中行政處罰權辦法》，明確將文化領域綜合執法形式由原來的委托執法調整為授權執法。

同年12月，我市撤銷上海市文化稽查總隊，重新組建了上海市文化市場行政執法總隊。2005年1月起，該總隊根據國務院授權，以自己的名義集中行使原由文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游等行政管理行使的行政處罰權。全市19個區（縣）也在原文化稽查隊基礎上相繼組建區（縣）文化市場行政執法大隊。

與委托執法階段相比，授權執法階段的執法范圍又有了適當擴大，主要體現在以下三個方面：一是新聞出版管理方面，從原來隻對違反圖書報刊、電子出版物管理規定的行為行使行政處罰權，現在擴大到行使原由市新聞出版行政管理部門和區縣負責出版管理的行政部門行使的全部行政處罰權﹔二是體育管理方面，從原來隻對違反體育娛樂經營管理規定的行為行使行政處罰權，現在擴大到行使原由體育行政管理部門行使的全部行政處罰權﹔三是旅游管理方面，將旅游行政管理部門行使的行政處罰權，全部納入文化領域綜合執法的范圍。

二、初步成效

我市推行文化領域綜合執法，五年多來，已初步取得成效：

（一）增強了行政執法力量

通過綜合執法，把原來分散的“五指”握成“拳”，形成了精簡、高效的監管網絡，顯著增強了文化領域的執法力量。在推行綜合執法前，文化領域各行政部門執法力量相當有限，部門之間缺乏執法上的溝通與配合，沒有形成一股強有力的執法合力。推行綜合執法後，文化領域各行政部門的執法人員進行了歸並，形成了一支有力的綜合執法隊伍，適應了文化市場健康有序發展的需要，在整頓和規范文化市場秩序工作中發揮了積極作用。目前，全市兩級文化綜合執法機構共有行政執法人員近300名。

（二）提高了行政執法效率

實行綜合執法後，較為有效地克服了政府機構重疊、職能交叉、職責不清等問題，降低了管理成本，提高了執法效率。全市兩級文化綜合執法機構從2000年1月至今年5月，共處理各類違法案件34542件，罰沒金額7317萬余元。每年執法量較實行綜合執法前成倍增長。尤其在打擊和查處非法出版物、地下批發行為、電子游戲經營場所和網吧等違法經營活動以及加強歌舞娛樂和演出市場的監管工作等方面，發揮了綜合執法的效率優勢。 

（三）理順了行政執法體制

實行綜合執法後，進一步理順了文化領域的行政執法體制，使審批許可職能與監督處罰職能相對分開，形成了有效的監督、制約機制，改變了過去重許可、輕監管的狀況。在文化市場管理上，市場准入由文化領域各行政部門負責審批，市場監管由文化綜合執法機構負責﹔在文化市場案件查處方面，有關的鑒定工作由文化領域各行政部門負責，處罰工作由文化綜合執法機構負責，從而在政府部門之間形成了相互監督、相互制約的機制，既有利於行政執法活動的公開、公正，也有利於遏制腐敗行為的孳生。

三、幾點體會

我市文化領域綜合執法之所以能夠全面推行並取得初步成效，我們主要有以下幾點體會：

（一）領導重視是關鍵

我市市委、市政府領導非常重視文化領域綜合執法工作，從1997年起就開始醞釀從體制上解決文化市場的執法問題。1998年12月，上海市委七屆二次全會決定：“建立全市統一的文化市場稽查隊伍，加強文化市場管理，加大執法力度。”為我市文化領域綜合執法的發展明確了方向，市委常委會及市政府常務會議曾多次開會研究文化領域綜合執法工作，這是我市能推行文化領域綜合執法的關鍵因素。推行文化領域綜合執法，是加強文化市場管理，探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制和行政執法機制的重大舉措，它涉及有關行政管理部門行政處罰權的重新配置。正因為領導的高度重視，使得這項工作能順利推進。

（二）職能轉變是基礎

在社會主義市場經濟條件下，政府管理文化的職能主要體現在宏觀調控、市場監管和公共服務上。推行文化綜合執法，不是削弱政府管理文化的職能，也不是取代政府的行業管理，而是在政府職能轉變的基礎上，進一步加強文化市場執法監管。我市在推行文化領域綜合執法、提高行政執法效能的同時，進一步推進“管辦分離”，提高政府主管部門對文化事業行業管理的水平﹔進一步規范行政執法行為，逐步形成相互制衡、相互監督的行政管理體制。這些成效的取得，與我市積極轉變政府職能是密切相關的，沒有政府職能的轉變，文化領域綜合執法就不可能順利推行。

（三）法律支撐是保障

推行文化領域綜合執法，需要有法律支撐。我市在2000年採用委托執法模式推行文化領域綜合執法時，首先通過制定政府規章作為法制保障，使得綜合執法工作有法可依。2005年改為授權模式進行文化領域綜合執法時，我市又再次修訂政府規章，保證了文化領域綜合執法工作有法可依、依法推進。推行文化領域綜合執法，是對文化領域執法體制的改革。這項改革能否順利進行，就要看改革的每一階段是否都有充分的法律支撐。堅持依法推行文化執法體制改革，是我市文化領域綜合執法不斷推進的重要保障。

以上是我市對近幾年在推行文化領域綜合執法方面所作的工作匯報，請參加會議的各位領導和同志們批評指正。