非營利組織及其對中國事業單位改革的意義 

　　王名 

　　為進一步推進我國政府改革，中國(海南)改革發展研究院2004年10月30-31日在海口主辦了第50次中國改革國際論壇，此次論壇主題為“建設公共服務性政府——政府轉型與中國經濟社會的協調發展”。本文是作者論壇提交的論文，並已收錄入此次國際論壇會議論文集。文章由中國改革論壇網友情提供，轉載務須注明來源。 

　　【摘要】本文從非營利組織的界定出發，分析這一概念的三個基本屬性：非營利性、非政府性和志願公益性，進而說明這一概念對於正在進行的中國事業改革具有一定的導向意義及其條件。全文簡要回答了四個問題：什麼是非營利組織？為什麼要有非營利的事業單位？怎樣建立真正的非營利事業單位？為什麼要發展非營利組織？ 

　　一、什麼是非營利組織？ 

　　非營利組織是英文Non-Profit Organization（NPO）的中文譯名，指那些不以營利為目的、主要開展各種公益性或互益性社會服務活動的民間組織。這個概念一開始主要用於指稱美國社會中那些根據聯邦稅法獲得減免稅待遇的特殊組織，80年代以後開始流行，漸漸成為學術界較為通行的一個一般性概念。 

　　與“NPO”在內涵上頗為接近的還有許多不同的詞匯，如NGO（非政府組織）、CSO（公民社會組織）、GRO（草根組織）、VO（志願者組織）、PO（人民組織）等等。其中NGO一詞由於應用廣泛且歷史更久，因此常常和NPO互換使用，這裡有必要簡要介紹。 

　　NGO一詞是英文Non-Governmental Organization的首字母縮寫，中文一般譯為“非政府組織”。這一詞匯最早出現在第二次世界大戰期間，用來指稱那些在戰爭期間不為任何一方政府服務的戰地救助或慈善組織，戰後隨著聯合國的重建，NGO被作為能夠超越國家利益的中立性社會組織的代表引入聯合國機制，出現在1946年經社理事會的官方文件裡。後來泛指那些獨立於政府體系以外的非營利的社會組織。 

　　中國在推進事業單位改革的過程中開始提出和使用非營利組織的概念，試圖參照國外非營利組織的運作機制推動中國事業單位的改革。要在中國事業單位改革的過程中引入非營利組織的機制，必須首先了解這種社會組織的基本屬性。 

　　非營利組織的概念現在被廣為使用，已成為一個有固定含義的國際化、全球化的概念。它實際上反映著社會發展過程中出現的一種基本社會組織形式。這種社會組織形式有一些基本的屬性，我把它概括三個屬性，一個是非營利性，一個是非政府性，一個是志願公益性。 

　　首先來看非營利性。作為非營利組織，非營利性是它的基本屬性。非營利性具體包括三個方面，第一，這種組織不應具有明確的牟利宗旨或動機。這一屬性無論是在發展中國家，還是在發達國家，都是被普遍認同的﹔第二，它不具有利潤分配機制。作為非營利組織，不應有分紅機制，它可以開展經營活動，但經營所得不能通過任何形式轉化為任何人的私有財產。關於這一點，很多國家以立法形式明確規定，非營利組織不得把經營所得分配給所有者。第三，它的財產及其運作財產的收益不歸屬任何個人，而屬於社會。作為非營利組織，其主要的財產應當來源於社會捐贈和其他公益性的資源，不應來源於市場，所以非營利組織的產權基礎不應是私人產權，也不應是國家產權，而應當是基於捐贈等公益資源的公益產權。我之所以提出“公益產權”這個概念，是想用它來區別於私人產權和國家產權，並不一定是一個十分科學合理的概念。我想強調的是：非營利組織的基本的產權結構，既不能用私人產權來解釋，也不能用國家產權來取代，而是一種特殊的公益產權。 

　　上述三個方面，是非營利組織非營利性的三個基本方面。 

　　其次，我們來看非營利組織的非政府性。非政府性也是非營利組織的基本屬性，是這類社會組織區別於政府組織的本質屬性。非營利組織的非政府性具體表現在三個方面，一是它具有自治性，在決策機制上不依賴於政府，在組織上獨立於政府﹔二是具有草根性，也就是說非營利組織不存在像政府那樣的自上而下的等級體系，不是權力的運作機制，而是面向受益者的社會服務機構，是一種網絡式、扁平式的組織結構﹔三是不存在壟斷性的權力控制和支配機制，特別是不存在行政壟斷性的權力控制。自治性、草根性和競爭性強調了非營利組織非政府性三個方面的具體表現。 

　　非營利組織的非政府性，可能是中國事業單位改革中遇到的非常突出的一個問題。中國的事業單位從起源上看，都是計劃經濟時代的產物，是國家動用財政資源舉辦的主要開展各種社會服務活動的社會組織。現在我們正在積極推動事業單位改革。如果改革以後，這些事業單位從財政上、編制上脫離國家體系，成為具備非政府性的非營利組織，那麼它們的生存發展可能就面臨很大的問題。這的確是一個需要認真思考和研究的問題。但是不管怎麼說，作為非營利組織，非政府性是一個基本前提，不具備非政府性的社會組織應該稱不上是非營利組織。 

　　第三，我們來看非營利組織的志願公益性。志願公益性也是非營利組織非常重要的一個特征。非營利組織的志願公益性表體現在三個方面：一是其主要資源來源於社會，是通過志願服務和社會捐贈形成的。志願服務是非營利組織所特有的社會資源，社會捐贈也是一種志願資源，是相對於納稅來說的，後者則是強制性的，國有資產主要就是通過稅收形成的，非營利組織所運作的資產則主要通過志願性的社會捐贈和志願服務形成。這裡涉及一個重要的理論問題，就是就是非營利組織的產權基礎問題。非營利組織的主要資源來源於社會，他們的產權基礎既不應是私人產權也不會是國家產權，而應當是區別於私人產權和國家產權的新的產權形式，我稱之為“公益產權”。這種公益產權是基於捐贈和志願服務形成的、面向提供各種公益性或互益性服務的特殊的產權形式，來源於社會並用之於社會，其運作管理要接受社會的監督。 

　　以上三個方面是非營利組織的三個基本屬性，是非營利組織區別於企業、區別於政府的最為基本的三個方面的屬性。一般來說，我們認為隻有具備了上述三個方面的基本屬性，一個組織才能稱之為非營利組織，否則就難以把握。有些組織被稱為“GONGO”或者“准政府”、“准NGO”、“官辦NGO”等，都不能說是具備了上述基本屬性。理解非營利組織這三個方面的基本屬性，對於理解並把握我國當前正在進行的政府改革和事業單位改革過程中非營利組織應有的定位及其作用，具有非常重要的作用。 

　　二、為什麼要有非營利的事業單位？ 

　　回答這個問題，首先不能忽視社會服務和社會服務機構的基本性質。通常來說，社會服務機構一般具有非營利的屬性。從歷史上來看，主要的醫療、教育、文化等社會服務機構，包括我們現在的大學和醫院，最初都是社會創辦的，並不是國家或市場創辦的。最早的醫院，大概在公元四世紀就出現了，比市場經濟和企業的發展要早得多。我國在計劃經濟時期，國家體系承擔了全部的社會服務。目前，我們正在從計劃經濟向市場經濟轉型，在這個過程中，國家原來所承擔的部分社會職能也要逐步交給社會。例如，大家常談到醫院的市場化經營問題。醫院並不等於企業，隻是因為市場經濟發展起來以後，醫院的一定部分可以通過市場化的手段來經營。但是我們不要忘了，並不是所有的醫院或者醫院所有的活動都能夠市場化，原因很簡單，因為醫院本來並非企業，醫院提供的社會服務中很多是不能簡單作為商品交換的，它們具有社會公益性。同樣，科教文衛等社會服務機構也都具有程度不同的社會公益性。 

　　在實踐中，我國在推進事業單位改革的過程中也逐步提出了非營利組織的概念。衛生部在推動醫院分類改革的過程中明確提出將醫院分為營利性醫院和非營利性醫院。科技部在推動科技體制改革中也提出按非營利機構運行機制進行管理改革的思路。這次會議的主要議題是與科研和教育相關的事業單位改革。從教育領域來看，我們已通過教育法等立法形式明確了教育機構的非營利性，強調了作為各種教育機構應當體現一定的公益宗旨。在這些領域，強調非營利是非常重要的。這些機構的產出是具有公益性的社會服務，那麼就應該通過非營利的運作機制來加以規范。 

　　事業單位能夠成為非營利組織，取決於事業單位的公益性宗旨﹔而事業單位提供的社會服務的性質，決定了它的宗旨是公益性的。隨著事業單位改革的推進，有些在逐步脫離政府。但是，並不是所有的事業單位在改革中都可以轉變為非營利組織，隻有那些從事公益性活動，並且能夠獲得公益性社會資源的事業單位才能夠轉變為非營利組織。還有相當一部分事業單位，從數量上講，佔比重很大的一部分事業單位可以按照市場化的改革方向，採取企業的運作模式。這類事業單位所提供的社會服務實際上可以市場化，通過市場機制動員資源、提供服務。這類事業單位沒有必要轉變成非營利組織。還有一部分事業單位可能要維持現有的這樣一種身份或性質，仍然以國有資產為基礎，因為仍有一部分社會服務需要由國家提供。在日本、挪威、英國等許多國家都有這樣一類社會組織，有的稱為“特殊法人”或“公法人”，這些組織百分之百的資源來源於政府財政，按照政府的旨意、遵循相關法規為社會提供具有很強公共性和壟斷性的公共服務。因此，事業單位的改革，其目標應該是多元的。 

　　三、怎樣建立真正的非營利事業單位？ 

　　非營利組織是社會發展中不可缺少的一部分，所謂非營利的事業單位我的理解應該具備三個屬性，一個是具有明確的非營利性，第二個是具有明確的非政府性，第三個具有志願公益性。第三個屬性也是非常重要的。作為事業單位的改革，一部分事業單位轉變為非營利的事業單位，如果沒有社會資源保障的話，它沒有辦法建立真正的非營利運作機制，沒有辦法真正向社會提供公益服務。 

　　我們講發展非營利的事業單位，我的理解很重要的一個條件應當是：確保他們能夠獲得充足的公益性的資源。充足公益性的資源可能是我們談論非營利組織或者說我們講建立在公益產權基礎上公益組織發展最為基本的條件。這裡包括經常性地獲得各種形式的社會捐贈，經常性地得到來自政府的補貼，享受較大幅度的減免稅待遇，等等，另外動員和利用志願者也是重要的公益資源。我想這些都是發展非營利或者我們講的真正的非營利事業單位非常基本的條件。我們現在從總體上來說還不具備這樣的條件。在這種情況下，政府補貼是非常重要的。政府補貼並等於財政預算撥款。在國外更多採用的是政府採購或者政府委托的方式。剛才挪威學者也介紹了這方面的情況，挪威從很多非營利組織的實際運作過程來看，有相當一部分資金是由政府提供的。另外，美國約翰－霍普金斯大學的Laster Salamon教授主持的全球非營利部門比較研究項目（CNP）通過對全球四十多個國家進行了比較研究發現，絕大多數國家的非營利部門都得到政府的資金支持，政府提供資金佔非營利組織運作經費的比重，全世界平均大約30％左右，美國是33％，而歐洲許多國家這個比例高達50－60％，有些國家甚至高達80％。這就說明，非營利組織的發展必須要有政府的支持，要有相當一部分資金來自國家財政，要通過政府採購或者政府委托等適應市場經濟需要的形式來提供這部分公共資金。從一定意義上可以說，政府提供給非營利組織的這部分公共資金不是財政撥款，而是政府捐贈。這是發展非營利事業單位非常重要的條件之一。 

　　第二個條件是：要建立有效的非營利事業單位的運作和管理制度。我的理解，非營利組織既然是一種基本的社會組織形式，它應當區別於政府和企業，一方面在運作和管理上要不同於政府，另一方面和營利性的企業也應有嚴格的區別。這裡包括組織的宗旨、價值觀，組織的基本結構及其資源配置模式，也包括由此形成的戰略管理、領導決策、財務管理、人力管理與志願者管理等很多方面。在我國，現在事業單位的財務管理制度基本上是按照國有資產進行設定的，即事業單位財務管理的前提是國有資產。這在計劃經濟條件下無可非議。但是隨著事業單位改革的逐步推進，國有資產的比重逐漸減少，特別是我們提出事業單位改革的非營利目標，繼續沿用基於國有資產的財務管理制度就有很大的問題。因為國有資產管理和公益資產管理在本質上是不同的。國有資產主要通過稅收形成，財務管理是一種自上而下的體制﹔而作為非營利組織的財務管理制度應該建立在志願性的公益產權基礎上，最重要的原則是公開性和透明度。現在不僅事業單位，連社團和民辦非企業的財務管理都參照事業單位，按照國有資產進行，這是非常荒唐的事情，使得我們的民間組織缺乏起碼的公開和透明。為什麼非營利組織的運作管理一定要公開和透明呢？因為他們運作的財產來源於社會，他們基於志願性的公益財產並承諾要為社會提供公共服務，社會大眾有權利要求非營利組織向社會公開和透明其財務過程，有權利向非營利組織問責。 

　　第三個條件是：非營利組織要建立問責機制並接受社會監督。實行公開透明和社會監督的問責機制對非營利組織至關重要。問責機制的建立不僅要求財務過程公開和透明，而是要對整個組織的運作管理進行全面問責並建立相應的問責和監督機制。這裡涉及到向公益產權負責的問題。目前，中國正在對修改憲法進行討論，憲法已規定了國有資產神聖不可侵犯。隨著市場經濟的發展，憲法中應該明確規定保護私有財產。除了國有資產和私有財產以外，還有一種財產權利也要立法保護，這就是公益財產權利，公益產權更應當是神聖不可侵犯的。隨著我國經濟社會的發展，社會的公益資產規模越來越大，這部分財富因其強烈的公益性對全社會各個方面都影響巨大。例如，“希望工程”通過十年的發展形成二十多億善款，這二十多億善款來自社會各個階層的千家萬戶，關乎無數善良人們朴素真摯的愛心，對整個社會來說不是一件小事。這部分公益資產如果隨意被人侵吞或流失，對整個社會的影響和危害都極為巨大。前一段時間媒體報道“青基會”運作過程中部分資金被挪用於投資並有部分資金去向不明，引起社會極大反響。對此，很多人都將責任歸咎於青基會本身管理的問題。我認為，根本的問題不在管理，而在於制度設計和相應的法律法規不完善。我國現行的法律法規在這方面存在重大缺陷且沒有形成健康的規范，使得公益財產得不到有效的保護。在這種情況下，實際生活中類似的問題越來越多。怎樣以法律的形式規范和保護公益財產，已經成為我國立法中非常重要和緊迫的一個問題。 

　　改革後成為非營利組織的事業單位也需要健康的法律法規體系，在非營利立法方面，我們面臨的問題非常多，民政部和國務院法制部門也在推進相關的立法的工作。最近有關基金會法規可能出台，這裡面仍然還有很多問題需要進一步探討。涉及到事業單位向非營利組織轉型的法律不僅僅是登記注冊的問題，而應該包括一整套法律框架。 

　　非營利組織的法律政策框架涉及到這樣幾個問題，第一，要確定非營利組織的法律地位問題，即以法人的形式明確這樣一類主要開展社會公益活動的社會組織本身的法律地位問題。現在新的《民法典》正在修訂，我們希望在將要出台的《民法典》中明確提出財團法人的概念。對於相當一部分機構，特別是對於基金會、捐資辦學、捐資辦醫院的公益機構，從法律上有一個明確的定位。第二，要建立有效的監督管理體制，這也是非常緊迫的一個問題。我國現行行政管理體制形成於原有的計劃經濟基礎上，盡管經過不斷改革調整已經在很大程度上適應了轉型時期的客觀需要，比如建立以民政部為中心的民間組織行政監督管理體制。但是，這裡面存在一些根本的問題，沒有根據市場經濟發展和社會發展的需要建立有效的管理體制。對於非營利組織這樣一類現代社會不可缺少的社會公益組織，究竟政府該不該管？哪一個部門來管理？如何按照現代市場經濟和社會發展的規律來監督管理？非營利組織和政府之間究竟是一種什麼樣的關系？等等，這些問題都有待於通過改革現行的行政管理體制來解決。第三，要依法明確並切實落實非營利組織的稅收優惠制度。1999年8月我們頒布了《公益事業捐贈法》，這是一個具有很強前瞻性的、好的法律。這個法律明確提出了政府要對公益捐贈行為實施必要的減免稅措施。但是遺憾的是，直到今天公益減免稅的落實還是十分困難。特別是對於捐贈者的稅前減免問題。目在民政部和國家財稅部門正在積極協調，希望不久的將來我們在這方面能夠有一個較大的突破。第四，在事業單位改革過程中積極引進並推廣公共服務的政府採購等支持政策。政府應該對非營利組織，特別是對事業單位改革過程中轉型的事業單位，在財政上提供較大力度的支持。其支持方式不應再是現在的預算撥款方式，而應通過競爭性的政府採購方式來積極推進。第五，事業單位改革過程中的社會保障制度建設問題。目前，針對政府機構和企業的社會保障在逐步健全，在事業單位改革過程中，需要逐步建立和健全新的面向非營利組織的社會保障制度。在社會保障制度建立過程中，政府應該承擔一定的責任，因為非營利組織承擔了政府所應當承擔的部分公共服務職能。第六，建立非營利事業單位財務會計制度。第七，是實行對非營利事業單位的社會監督。 

　　四、為什麼要發展非營利組織？ 

　　從發展社會主義市場經濟以及中國改革進程中可以看到，發展非營利組織，特別是促進事業單位向非營利組織轉型是和政府機構改革結合在一起的，是跟轉型時期整個社會不斷高漲的公共服務需求結合在一起的，同時也與我們大力倡導的公共精神或公益精神結合在一起。如果沒有這樣一批面向社會提供公益服務的組織和人員，這個社會一定是不健全的。 

　　從根本上來看，發展非營利組織是跟人類社會進步結合在一起的。人類社會的進步最基本的三個價值觀是：自由、平等、博愛，市場經濟的發展，就是通過市場機制不斷完善、健全，來努力實現人類的自由﹔政府體系的不斷改革、創新和提高效率，是為了保障社會成員之間的公平和平等。那麼非營利組織呢？他們追求的是超越市場利益、超越國家利益、以實現人類社會普遍博愛為目標的更高尚、更遠大、更具有公益意識的價值觀。非營利組織提供公益服務，接受社會監督，最終的目標應當是實現人類的博愛價值觀。 

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　　（王名：清華大學公共管理學院）