（《當代法學論壇》2006年第2期    貴州省法學會主辦）



    內容摘要:我國現行行政立法存在著許多的問題，構建和諧社會同樣也需要完善的行政立法予以支撐，本文旨在從分析我國行政立法存在的問題著手，來探討在構建和諧社會語境中行政立法的完善。筆者認為，應當從樹立“公共服務”的法律觀念、倡導“利益均衡”的法律原則、建立“利益溝通”的法律機制這麼三個方面，來完善與和諧社會相適應的行政立法。

    關鍵詞：行政立法 構建和諧社會

    Tries To Discuss Constructs the Harmonious Society and the Administrative Legislation

    ZHong  Jia_pingHuangYu

    Abstract: Our country present administration legislation has many problems, constructs the administrative legislation which the harmonious society similarly also needs to consummate to support, this article is for the purpose of from analyzing our country administration legislation existence the question to begin, discusses in constructs in the harmonious social linguistic environment the administrative legislation consummation. The author believed, must from sets up "the public service" the legal idea, the initiative "the benefit balanced" principle of legality, establishment "benefit communication" the legal mechanism three aspects, are such perfect the administrative legislation which and the harmonious society adapts.

    Key words: The  administrative  legislation  construct the harmonious society

    一、行政立法的基本范疇

    （一）我國行政立法存在的問題

    改革開放之後，我國行政立法的數量有顯著提高。與此同時，行政立法注重了民主參與和科學分析，注重了立法程序和立法技術，這使得行政立法在國家法制建設中佔居了舉足輕重的位置，也使得行政權力的運用很大程度上擺脫了無法可依的狀態。但是，行政立法在發展的同時也還存在著諸多問題，主要表現在：

    1、行政立法的系統性問題

    行政立法系統性指用系統科學思想或原則指導行政立法，使行政立法與法律相統一、彼此相統一、自身相統一。但是，現實我國行政立法缺乏系統性問題非常突出，諸如行政法規、規章與法律的沖突﹔行政規章與行政法規的沖突﹔同位階行政法律規范之間的沖突﹔同一行政法律規范自身的相互矛盾等。

    2、行政立法對法律責任規定薄弱問題

    行政法規、規章的核心內容是規定行政機關的職權與責任，規定社會成員的權利與義務。行政立法主體在配置職權與責任、權利與義務時應當嚴守“對等”規則，力求使職權與責任對等，權利與義務對等。但是，我國行政立法內容對法律責任尤其是對行政主體及其行政公務人員法律責任的規定較為薄弱，例如對直接責任人員過錯責任的規定較少、對行政侵權損害行為法律責任的規定較少、對行政主體及其行政公務人員應以何種形式承擔法律責任的規定較少等。行政立法對法律責任規定的薄弱不僅減弱了行政法規、規章對行政權力或行政行為的約束力量，不利於建立起權力與責任對等的政府，也不利於行政相對人合法權益的保護。因此，我國行政立法需特別注意解決職權與責任的對等問題。

    3、行政法規、規章清理滯後問題

    清理意味著徹底整理或處理。行政法規、規章清理含有對立法主體在其立法權限范圍內的四個方面的要求，即審查過去所發布的行政法規、規章，並確定哪些行政法規、規章、已全部或部分失去效力，應予全部或部分廢止﹔修正下位法律規范與上位法律規范相抵觸之處﹔清除同一效力層級法律規范之間的不和諧或相互矛盾之處﹔發現行政法規、規章與國際慣例的脫節之處等。行政法規、規章清理的目的在於克服行政立法的混亂，使行政立法適應已經發展的社會現實和法律變化，特別是適應中國加入WTO的重大經濟體制變革。

    近年來，為適應加入WTO的需要，我國法律規范的清理工作取得了較大進展。即便如此，我國行政法規、規章清理仍明顯滯後於社會發展與立法速度。盡管法律規范要求穩定，但穩定隻是相對的。法律規范隻有隨社會的變化而不斷進行立、改、廢，使法的穩定性與變化性的相統一，才能保持一國法制的統一性，也才能充分發揮法律規范的應有功能。

    （二）解決行政立法問題的途徑

    1、樹立正確的立法指導思想

    堅持鄧小平理論,把鄧小平理論的精髓貫穿於立法活動的各個階段。鄧小平理論是馬克思主義與當代中國社會實踐和時代特征結合的產物,其精髓和實質是解放思想、實事求是。這就要求我們從我國現階段的社會發展實際情況出發進行立法既不能超前,也不能滯後。立法超出當代中國生產力發展水平和人民群眾的思想覺悟,這樣的法律隻能是一紙空文。如果立法滯後,則必然會對生產力的發展起禁錮作用,不利於市場經濟和現代化事業的建設和發展。堅持鄧小平理論,還要求我們積極探索和認真遵循市場經濟條件下行政立法的客觀規律,注意克服盲目性,嚴格按規律辦事。

    2、合理劃分行政立法權限,理順行政立法體制

    進一步以法的形式明確哪些機關有權進行行政立法。根據現行立法法的規定,全國人大及其常委會、國務院、國務院各部委、省級人大和省級政府、省級政府所在地的市和經國務院批准的較大的市的人大及政府、經濟特區所在地的市的人大及政府、民族自治地方的自治機關有行政立法權。除此之外,一般的地級市、縣、縣級市、市轄區、鄉鎮的人大和政府均無立法權,亦即無行政立法權。但實踐中,這些機關經常制定地方性的條例、決定、命令等,這實際上違背了行政立法權劃分的規定,必須予以制止和糾正。同時,還要進一步明確哪級國家機關有權制定哪些行政法律。實踐中,行政立法機關越權立法的現象也時常出現。如無制定行政處罰權的機關越權設定處罰項目,無設定行政審批項目權的機關隨意設置審批程序等。這些都有必要以法律法規的形式明確加以規定,嚴格禁止越權立法,對越權立法實行審查監督機制,及時予以廢止或糾正,並實行立法責任制,追究違法立法者的責任。

    3、完善行政立法程序

    （1）、建立嚴格的行政立法預測、規劃、審查制度。社會是紛繁復雜的,涉及行政管理的內容也非常之多,要求面面俱到、在每個方面都有明確的法律規范進行調整是不大現實的,同時,立法還有輕重緩急之分,因為畢竟立法資源也是有限的,我們應把精力主要用在社會最急需、最重要的方面,絕不能把有限的立法資源浪費在一些無關痛痒、細枝末節的方面。所以,搞好立法的預測、規劃就很關鍵。

    （2）、進一步健全行政立法程序法律制度。我國現行《立法法》對行政法規、地方性法規、規章以及自治條例和單行條例的制定主體、制定程序等內容做了初步規定,但這些規定看來略顯簡約,不夠明細,需進一步豐富和完善。

    二、和諧社會構建與行政立法

    和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態。然而隻有當人類進入法治時代，通過建立一整套能夠對各種錯綜復雜的社會關系加以全面有效調整的法律機制，才能真正實現整個社會的安定有序，在人與人之間形成一種穩定性、確定性和規則性的良好狀態。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴於行政法所調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。行政立法通過對這種利益關系的調整，一方面維護和促進兩者之間的一致性，另一方面化解和協調兩者之間的對立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個人利益的和諧一致，實現兩者之間的利益協調。顯然，行政立法的價值追求與和諧社會的內核完全相契合，支撐和決定著和諧社會構建的成功與否。為此，我們必須從構建和諧社會的內在要求出發，解決現行行政立法存在的問題，不斷加強政府法治建設。

    （一）樹立“公共服務”的法律觀念。和諧社會首先必須是利益協調的社會，但在現實中，公共利益與個人利益之間關系既相一致又相沖突。與利益關系的一致與沖突相對應，政府與公眾之間的行為分別呈現出“服務與合作”的互相信任關系和“命令與服從”的斗爭或對抗關系兩種不同的狀態。既然我們應當倡導和促進利益關系的一致性，就決定著政府與公眾間關系應當是一種服務與合作的相互信任關系，而不再是傳統意義上的命令與服從的對抗關系。即強調政府行使職權的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務。這就要求我們的政府機關應當改變過去那種高高在上的觀念，真正樹立起為民服務的觀念﹔不要把自己手裡的職權看作一種絕對的命令和強制，而要看作是為公眾服務的職責﹔不要把公眾當作敵人或小偷來防范和對待，而要充分信任我們的公眾，誠實地對待公眾，把公眾當作行政的主人或參與者。隻有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關系。

     （二）倡導“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會追求的是利益關系的一致性，但是利益關系的沖突與矛盾在現實中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要行政法發揮其平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個人利益之間關系時，必須遵循禁止過度原則和信賴保護原則。前者要求政府在限制個人利益的手段與實現公共利益的目的之間進行權衡，以選擇一種既為實現公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段﹔後者要求政府在其實施的行政行為對相對人產生了值得保護的信賴利益時，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應當必須給予相對人合理的信賴補償或賠償，以均衡協調個人的信賴利益與公共利益之間的關系。

    （三）建立“利益溝通”的法律機制。和諧社會的關鍵在於法律機制的理性建構。要將“公共服務”法律觀念付諸於法律實踐，將“利益均衡”的法律原則具體化為制度保障，必須在政府和公眾之間建立各種“利益溝通”的法律機制。隻有通過各種形式的溝通機制，政府與公眾間才能取得協調一致、彼此信任，從而增進相互間的尊重與合作，避免相互間的誤會和磨擦。比如行政公開就是這樣一種溝通機制，它通過政府的坦誠布公與行政的持久開放、公眾對政府信息的了解與對行政活動的參與，以及雙方積極的協商、交流與對話，使雙方對事實與法律的認識得以交融。當前我國還迫切需要進一步完善聽證、信訪、復議和訴訟等各種制度化的溝通機制，以及申訴、和解、平等協商、專家咨詢、新聞媒體等各種非制度化的溝通機制。相應地，行政執法的方式應盡量避免採用傳統強制性的方法，而更多地採用指導、建議、討論、服務、合作、激勵等容易溝通的說服性方法。

    參考文獻：

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    [6] 魏小強 石宏偉：《論和諧社會的法治保障》[J]江蘇大學學報 2004

    *作者：鐘佳萍，（1955－），男，貴州貴陽人，貴州大學法學院副教授。

          黃瑜（1982— ），男，江西余干人，貴州大學法學院經濟法碩士研究生。