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政策解讀
《文化部 信息產業部關於網絡游戲發展和管理的若干意見》解讀
發布時間:2005-09-16 15:10 來源:文化部政府門戶網站 編輯:易碩
信息來源:文化部政府門戶網站 2005-09-16
    在我國網絡游戲處於發展初期、法律法規還不健全的情況下,《意見》的出台,首次向社會表明了國家關於網絡游戲的管理政策。更深遠的意義在於,它是貫徹落實《中共中央國務院關於進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》的具體舉措。

  出台背景

  近年來,網絡游戲在我國快速發展。據統計,2000年中國網絡游戲的市場規模為0.3億元,2001年的市場規模為3.1億元,2002年以高達213.8%的增加率,實現了9.1億元的市場規模,2003年接近20億元,2004年達到36億元,短短幾年,市場規模膨脹了100多倍。同時,網絡游戲強力帶動著相關產業的發展,如2004年,對通信業業務收入直接貢獻150.7億元,對IT產業直接貢獻63.7億元,對媒體及傳統出版業貢獻35.8億元。

    網絡游戲已經成為我國互聯網企業的主要盈利點。著名門戶網站網易2004年度收入中62%的收入來自游戲,其他收入僅佔38%。2004年,一些著名的主營或者兼營網絡游戲的企業,如上海盛大、九城、深圳騰訊等相繼在美國納斯達克或香港成功上市,其中上海盛大公司作為一家網絡游戲企業,其資產已經超越了門戶網站,截至2005年9月5日,市值超過22億美元。網絡游戲成為網絡經濟及娛樂業的重要支撐和文化產業一個具有潛力的增長點。與此同時,根據中國互聯網絡信息中心第16次統計報告顯示,截至2005年6月底,我國共有網絡游戲玩家2300萬。

  但是,由於我國網絡游戲市場處於發展的初期,還不夠成熟,存在許多不容忽視的問題,主要表現在以下幾個方面:

  一是內容問題。部分游戲產品中存在淫穢、色情、賭博、暴力、愚昧、迷信、非法交易斂財以及危害國家安全等違法和不健康內容,特別是游戲產品中暴力問題突出,以打斗和練級為主。二是進口問題。境外游戲產品佔據了大部分市場份額,缺少擁有自主知識產權、弘揚民族精神、具有深刻文化內涵的原創游戲精品。特別是韓國的游戲產品較多,據統計,目前在國內運營和公測的168款游戲中,韓國游戲約佔44%,2004年我國共有原創游戲約60款,佔36%,差距在逐步縮小,但是盈利能力大大遜於韓國,進口的韓國游戲有68%盈利,我國原創游戲盈利的僅佔28%。三是對未成年人的影響問題。它容易影響缺乏自制能力的未成年人的學業和身心健康,有的深陷其中、不能自拔並誘發一系列社會問題。四是“私服”“外挂”等侵犯知識產權的非法經營行為比較突出,影響了網絡游戲市場的健康發展。這些問題引起了社會各界的高度關注,廣大學生家長、老師反映強烈。為淨化網絡游戲市場,營造健康向上的網絡文化環境,文化部、文明辦牽頭聯合信息產業部、公安部、國家工商局等部門於今年4月至8月聯合開展了淨化網絡游戲工作。

  淨化網絡游戲工作一直堅持疏堵結合發展和管理並重的原則,不僅對違法游戲及運營單位施以重拳,先後查處了兩批違法游戲,同時還充分考慮到未成年人的游戲娛樂需求,今年暑假期間文化部聯合有關部門向未成年人推薦了一批游戲精品。《關於網絡游戲發展和管理的若干意見》(以下簡稱《意見》)就是堅持疏堵結合,發展和管理並重,由網絡游戲的內容主管部門文化部和技術主管部門信息產業部聯手從去年2月起醞釀,經過一年多的反復研究和征求意見才聯合出台的。在我國網絡游戲處於發展初期、法律法規還不健全的情況下,《意見》的出台,首次向社會表明了國家關於網絡游戲的管理政策。更深遠的意義在於,它是貫徹落實去年2月《中共中央國務院關於進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》的具體舉措。

  《意見》要求,以科學發展觀來指導和檢驗網絡游戲發展和管理工作,既清醒地認識到網絡游戲存在的問題,採取措施、加強監管,努力解決現存的問題,為廣大未成年人營造良好的網絡文化環境,又充分重視網絡游戲的積極作用和產業價值,立足長遠,支持民族原創網絡游戲產業的發展,使內容健康向上、形式豐富多彩的網絡游戲產品居於國內市場的主流,民族原創網絡游戲產品盡快佔據國內市場主導地位,適時進入國際市場,網絡游戲市場經營行為得到有效規范,知識產權得到普遍尊重,法制管理體系基本完備,打造一批具有中國風格和國際影響的民族原創網絡游戲品牌。

    首次明確網絡游戲享受軟件產業優惠政策

    《意見》首次明確了網絡游戲的定義和涵蓋的范圍。網絡游戲是通過信息網絡傳播和實現的互動娛樂形式,是一種網絡與文化相結合的產業。網絡游戲中所指的“網絡”,不僅僅包括我們通常所說的計算機國際互聯網,它所指的信息網絡是包括電信網、移動互聯網、有線電視網以及衛星通信、微波通信、光纖通信等各種以IP協議為基礎的能夠實現互動的智能化網絡的互聯。因此,網絡游戲是網絡產業與游戲產業、信息產業與娛樂產業的融合和跨越發展的產物,既是文化產業,又是信息產業。

  《意見》還特別指出,網絡游戲作為軟件產業的重要組成部分,將享受當前國家關於軟件產業的許多優惠政策,包括國務院《關於鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》(國發〔2000〕18號)和《振興軟件產業行動綱要》(國辦發〔2002〕47號)等軟件產業政策。這將是我國國產原創網絡游戲產業騰飛的助推器。

  值得注意的是,並非所有網絡游戲企業都能享受這些軟件產業政策,信息產業部、國家稅務總局等有關部門制定的《軟件企業認定標准及管理辦法》規定了幾個必要條件,如必須具有一種以上由本企業開發或由本企業擁有知識產權的軟件產品﹔從事軟件產品開發和技術服務的技術人員佔企業職工總數的比例不低於50%﹔軟件技術及產品的研究開發經費佔企業年軟件收入的8%以上﹔年軟件銷售收入佔企業年總收入的35%以上,其中自產軟件收入佔軟件銷售收入的50%以上等9項條件。這就是說,享受軟件產業政策的是積極從事國產原創網絡游戲研發和生產的企業。

    重點支持原創網絡游戲的創作和研發

  基於當前我國網絡游戲運營環節比較強大,已經出現了盛大、九城、光通等一批以運營代理外國網絡游戲起步的網絡游戲運營單位,但是原創開發環節相對薄弱的現狀,文化部、信息產業部提出,實施民族游戲精品工程,積極鼓勵、引導、扶持國內軟件開發商、網絡運營商、內容提供商等各類企業,開發和推廣弘揚民族精神、反映時代特點、擁有自主知識產權的網絡游戲產品,進一步提高科技含量並形成一批具有中國歷史文化內涵、凝聚民族精神與情感的民族游戲精品,在3年左右爭取盡快佔據國內市場的主導地位,並進一步開拓和佔領國際市場。

  《意見》還針對我國在網絡游戲開發方面核心技術能力不強的狀況,提出電子信息產業發展基金應加大支持力度,拿出一部分作為游戲產業的引導資金,重點開發網絡游戲研發生產的核心技術。

  籌建國家數字娛樂產業示范基地

  當前各部門各地區興建各種產業園區、基地的積極性很高,一時之間各種“基地”滿天飛:有的為了招商引資,濫佔耕地,成為房地產項目﹔有的給企業挂牌,成為企業的榮譽獎狀﹔有的名稱項目雷同,各部門各挂一塊,造成行政資源的極大浪費。在此情況下,文化部、信息產業部聯合籌建若干個國家數字娛樂產業示范基地可以說是獨樹一幟。

  首先,從名稱上說,“國家數字娛樂產業示范基地”明確了這是文化部和信息產業部的一種政府行為,是國家基地,數量不在於多而在於其導向性和示范性。以“數字娛樂”為核心,不僅基於國際上的通行稱謂,更是著眼於長遠發展,數字娛樂產業是涵蓋網絡游戲產業且更廣更大的產業。

  其次,從目標上說,基地是為了真正支持網絡游戲產業的健康發展,主要開展動漫游戲等相關數字娛樂產業的培訓、研發、產業孵化與國際合作,使基地成為我國網絡游戲產業的孵化器。基地一是以技術研發為重點,研發具有自主知識產權的網絡游戲核心技術,建設我國自主的游戲軟件可復用構件數據庫,盡快建立我國游戲軟件的腳本、構件庫等產業化的技術基礎﹔二是為中小企業的發展提供配套支持,包括金融信貸、寫字樓租賃等在內的各種有效服務和切實支持,解決其發展的後顧之憂。

  再次,從操作方式上說,基地的籌建選址遵循因地制宜,與既有條件相結合,成熟一個籌建一個的原則。主要在文化產業條件較好的地方,依托高新技術產業園區、軟件產業園區,聚集游戲產業鏈上的相關企業、科研院所,營造直接受益一群(基地內企業)、間接帶動一片(帶動城市和區域經濟發展)的聯動效應。作為中央和地方政府共建的基地,不僅享受國家軟件產業優惠政策,而且可以享受地方的各項優惠政策。

    大幅度提高了網絡游戲經營單位的市場准入門檻

  取得文化部批准的網絡文化經營許可證的網絡游戲企業也同時擁有網絡游戲產品的進口權。由於盛大、九城、網易等網絡游戲企業的成功帶來的示范效應,帶動了大批的資金投入,為了符合當前市場發展的實際情況以及國家關於文化產品進口的精神,文化部提高了這一領域的市場准入門檻:申請新設立從事網絡游戲經營活動的互聯網文化經營單位除符合有關規定外,在原來100萬元注冊資金的基礎上,要求還應當具備1000萬元以上的注冊資金﹔同時加大了查處力度,對未經文化部許可,擅自利用互聯網從事網絡游戲等互聯網文化經營活動的要依法取締。

  按照國家《關於加強文化產品進口管理的辦法》的規定,文化部負責在使用環節對進口互聯網文化產品內容進行審查,對網絡游戲服務進行監督管理。這一內容審查原則在不違反我國加入WTO關於娛樂軟件進口承諾的前提下,有選擇地把世界各地的優秀網絡游戲產品介紹進來,同時防止境外不適合我國國情和含有不健康內容的網絡游戲產品的侵入。特別是要嚴格審查面向未成年人的游戲軟件內容,查處含有誘發未成年人違法犯罪行為和淫穢、色情、賭博、暴力、迷信、交易斂財和危害國家安全等有害內容的游戲軟件產品。任何單位和個人不得擅自進口、傳播和流通未經文化部批准進口的境外網絡游戲產品。凡未經文化部內容審查和未按信息產業部《軟件產品管理辦法》進行登記備案的網絡游戲產品,一律不得在國內運營,不得作為電子競技等網絡游戲比賽項目。對擅自傳播進口網絡游戲產品的,由文化部門依法對相關服務器提供者予以查處,並由通信管理部門根據文化部門提供的書面認定處罰意見,按照互聯網管理的行政法規的規定對相關網站依法予以處理。

    實行實名游戲制  PK類游戲對未成年人說“不”

  網絡游戲在我國的迅速崛起與未成年人沉迷網絡游戲問題交織在一起,引起了社會各界的高度關注,並存在著很大的爭議,特別是家長和老師對網絡游戲反響強烈。對此,文化部、信息產業部兩部門要求網絡游戲企業要加強行業自律,在依法經營的前提下,承擔其相應的社會責任。開發網絡游戲產品身份認證和識別系統軟件,對未成年人上網游戲和游戲時間加以限制,對可能誘發網絡游戲成癮症的游戲規則進行技術改造。並特別要求其中PK類練級游戲(依靠PK來提高級別)應當通過身份證登陸,實行實名游戲制度,拒絕未成年人登陸進入。PK是英文Player Kill的縮寫,指玩家在玩游戲過程中互相殺戮等行為,這類游戲方式含有比較嚴重的暴力傾向,玩家隻能依靠PK升級,因此這類游戲是不適合未成年人娛樂的,政府也要求其對未成年人說“不”。

    將“私服”“外挂”作為非法經營行為予以處罰

  網絡游戲的“私服”“外挂”問題已經成為產業發展的一個毒瘤,極大地困擾了合法企業的正常的經營活動,並使之面臨了巨大的經濟損失。業內企業以其侵犯知識產權為由從民事角度拿起法律的武器保護自己。網絡游戲的行業主管部門也在積極採取措施對這一非法活動予以行政處罰,以幫助和保護合法企業的合法權益,淨化市場秩序。

  經營“私服”和“外挂”屬於未經許可擅自利用互聯網從事網絡游戲經營活動的違法行為,《意見》提出要依照《無照經營查處取締辦法》予以取締。同時加強對網吧的監管,取締網吧中的“私服”“外挂”行為。在“私服”“外挂”的處罰上,兩部門將通力合作,通信管理部門依據文化部門提供的書面認定處罰意見及網站IP地址等相關情況,按照互聯網管理的行政法規的規定依法予以查處。