来源：上海市人民政府法制办公室　　2005-08-02

综合执法是《行政处罚法》所确立的一项法律制度，推行综合执法是我国行政执法体制改革的重要举措。这一制度目前在城市管理领域已得到广泛应用。我市除在城市管理领域开展综合执法外，还在文化领域进行积极探索。在开展文化领域综合执法之前，我市文化领域执法上主要存在三大问题：一是行政执法力量分散，多支队伍在文化领域执法，但每支队伍实际上只有两三人，力量很单薄，形不成合力；二是行政部门职能交叉，多头执法，经常出现重复处罚或执法推诿现象；三是执法扰民。针对上述问题，我市于2000年开始积极探索文化领域综合执法，组建文化领域综合执法机构，在加强文化市场监管方面取得了一定成效。现将我市推行文化领域综合执法的有关情况汇报如下：

一、基本做法

我市推行文化领域综合执法，主要分为两个阶段：

（一）委托执法阶段

这一阶段历时五年，自2000年1月1日至2004年12月31日。

1999年12月，我市发布了《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》自2000年1月1日起实施。这是我市为推行文化领域综合执法而制定的第一个政府规章。

同年12月，我市设立了全国第一支文化领域综合执法机构——上海市文化稽查总队。根据《暂行规定》，市文化稽查总队于2000年1月，接受市文化、广播影视、新闻出版、文物、体育等五个行政管理部门委托，综合行使有关行政处罚权。市文化稽查总队组建后不久，全市19个区（县）也相继成立文化稽查队，区县文化稽查队受区县文化、广播电视、体育行政管理部门委托，行使有关行政处罚权。形成了市、区（县）两级文化领域综合执法体制。

文化综合执法范围是演出、美术品、广播、电影、电视、音像制品、图书报刊、电子出版物和文物以及文化娱乐、体育娱乐活动等管理领域。实行文化综合执法，对加强本市文化领域管理，形成良好的文化市场秩序起到了积极作用。

（二）授权执法阶段

2005年1月1日至今为授权执法阶段。

2002年8月，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》时，我市就在考虑上海文化领域综合执法可以走国务院授权执法道路。2004年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》之后，我市立即着手调整。2004年12月，市政府发布了《上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，明确将文化领域综合执法形式由原来的委托执法调整为授权执法。

同年12月，我市撤销上海市文化稽查总队，重新组建了上海市文化市场行政执法总队。2005年1月起，该总队根据国务院授权，以自己的名义集中行使原由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理行使的行政处罚权。全市19个区（县）也在原文化稽查队基础上相继组建区（县）文化市场行政执法大队。

与委托执法阶段相比，授权执法阶段的执法范围又有了适当扩大，主要体现在以下三个方面：一是新闻出版管理方面，从原来只对违反图书报刊、电子出版物管理规定的行为行使行政处罚权，现在扩大到行使原由市新闻出版行政管理部门和区县负责出版管理的行政部门行使的全部行政处罚权；二是体育管理方面，从原来只对违反体育娱乐经营管理规定的行为行使行政处罚权，现在扩大到行使原由体育行政管理部门行使的全部行政处罚权；三是旅游管理方面，将旅游行政管理部门行使的行政处罚权，全部纳入文化领域综合执法的范围。

二、初步成效

我市推行文化领域综合执法，五年多来，已初步取得成效：

（一）增强了行政执法力量

通过综合执法，把原来分散的“五指”握成“拳”，形成了精简、高效的监管网络，显著增强了文化领域的执法力量。在推行综合执法前，文化领域各行政部门执法力量相当有限，部门之间缺乏执法上的沟通与配合，没有形成一股强有力的执法合力。推行综合执法后，文化领域各行政部门的执法人员进行了归并，形成了一支有力的综合执法队伍，适应了文化市场健康有序发展的需要，在整顿和规范文化市场秩序工作中发挥了积极作用。目前，全市两级文化综合执法机构共有行政执法人员近300名。

（二）提高了行政执法效率

实行综合执法后，较为有效地克服了政府机构重叠、职能交叉、职责不清等问题，降低了管理成本，提高了执法效率。全市两级文化综合执法机构从2000年1月至今年5月，共处理各类违法案件34542件，罚没金额7317万余元。每年执法量较实行综合执法前成倍增长。尤其在打击和查处非法出版物、地下批发行为、电子游戏经营场所和网吧等违法经营活动以及加强歌舞娱乐和演出市场的监管工作等方面，发挥了综合执法的效率优势。 

（三）理顺了行政执法体制

实行综合执法后，进一步理顺了文化领域的行政执法体制，使审批许可职能与监督处罚职能相对分开，形成了有效的监督、制约机制，改变了过去重许可、轻监管的状况。在文化市场管理上，市场准入由文化领域各行政部门负责审批，市场监管由文化综合执法机构负责；在文化市场案件查处方面，有关的鉴定工作由文化领域各行政部门负责，处罚工作由文化综合执法机构负责，从而在政府部门之间形成了相互监督、相互制约的机制，既有利于行政执法活动的公开、公正，也有利于遏制腐败行为的孳生。

三、几点体会

我市文化领域综合执法之所以能够全面推行并取得初步成效，我们主要有以下几点体会：

（一）领导重视是关键

我市市委、市政府领导非常重视文化领域综合执法工作，从1997年起就开始酝酿从体制上解决文化市场的执法问题。1998年12月，上海市委七届二次全会决定：“建立全市统一的文化市场稽查队伍，加强文化市场管理，加大执法力度。”为我市文化领域综合执法的发展明确了方向，市委常委会及市政府常务会议曾多次开会研究文化领域综合执法工作，这是我市能推行文化领域综合执法的关键因素。推行文化领域综合执法，是加强文化市场管理，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制的重大举措，它涉及有关行政管理部门行政处罚权的重新配置。正因为领导的高度重视，使得这项工作能顺利推进。

（二）职能转变是基础

在社会主义市场经济条件下，政府管理文化的职能主要体现在宏观调控、市场监管和公共服务上。推行文化综合执法，不是削弱政府管理文化的职能，也不是取代政府的行业管理，而是在政府职能转变的基础上，进一步加强文化市场执法监管。我市在推行文化领域综合执法、提高行政执法效能的同时，进一步推进“管办分离”，提高政府主管部门对文化事业行业管理的水平；进一步规范行政执法行为，逐步形成相互制衡、相互监督的行政管理体制。这些成效的取得，与我市积极转变政府职能是密切相关的，没有政府职能的转变，文化领域综合执法就不可能顺利推行。

（三）法律支撑是保障

推行文化领域综合执法，需要有法律支撑。我市在2000年采用委托执法模式推行文化领域综合执法时，首先通过制定政府规章作为法制保障，使得综合执法工作有法可依。2005年改为授权模式进行文化领域综合执法时，我市又再次修订政府规章，保证了文化领域综合执法工作有法可依、依法推进。推行文化领域综合执法，是对文化领域执法体制的改革。这项改革能否顺利进行，就要看改革的每一阶段是否都有充分的法律支撑。坚持依法推行文化执法体制改革，是我市文化领域综合执法不断推进的重要保障。

以上是我市对近几年在推行文化领域综合执法方面所作的工作汇报，请参加会议的各位领导和同志们批评指正。