——政府法制研究2002年第1期

行政综合执法研究华东师范大学法政学院 关保英

●行政综合执法是多行政主体的执法，是职能交叉的执法，是权力转让性执法，是权威性高于普通执法的执法

●行政综合执法的类型：双重与多重主体的综合执法、依法定程序与依行政决定组合的综合执法、临时性与经常性的综合执法、精简行政机构与便于相对方权益实现的综合执法、区域性与职能统一型的综合执法

●通过有效的法律制度，对行政综合执法在手段、空间、时间上进行全面调控

随着我国市场经济的不断深入，对政府行政系统的管理提出了越来越高的要求，传统的行政职能划分已适应不了宏观调控管理思想的基本要求。市场规模的日益扩大、利益组合关系的日益复杂、交织性社会事务的不断涌现，使以前非常细化的职能划分难以应付，要么出现管理中的调控缺位，要么出现互相推诿或越权，要消除此种弊端必须使政府行政系统以一个相对一致的姿态调控具有交叉性的社会关系和难于归类的社会事态。行政综合执法就是在这样的社会背景下产生的，在《中华人民共和国行政处罚法》出台之前，行政综合执法只存在于管理实践中，而没有被纳入行政法治的范畴。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这可以说是唯一的对综合执法调整的规定。但是，行政综合执法不单被限制在行政处罚的范围，应当是一个执法形态。作为一个完整的执法形态就需要一个对其进行调整的法律制度，而该制度的建立必须以澄清行政综合执法的若干重大理论和实践问题为前提，因此，笔者拟就本文，对行政综合执法作初步较为系统的研究。一、行政综合执法界定

行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。行政主体的执法行为若有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖若有清楚的职能承担者，行政管理关系若是一个单一的关系形态就没有行政综合执法可言，在这个意义上讲，行政综合执法既是出于对行政管理事态有效处理的考虑，又从一个侧面反映了行政机关组织体系中职责范围不健全这一事实。如果从行政法的基本理论出发揭示行政综合执法的内涵，我们可以发现，其由如下若干相互联结的层次体系构成，这几个层次给行政综合执法确立了一个相对独立的质的规定性。

（一）行政综合执法是多行政主体的执法

行政综合执法在执法过程中尽管是以一个单一的行政机关出现的，但不能因此就误认为行政综合执法是单一行政主体的执法。行政法所讲的行政主体，都是享有独立的、完整行政职权的机关或者组织，也就是该职权是否独立是判断行政主体资格的关键。如学者们在揭示行政主体的概念时指出：系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。胡建淼著：《行政法学》法律出版社，1998年版，第143页。该定义表明，行政主体的职权具有强烈的独立性，不能与其他任何机关或组织分享。该独立性来自于法律、法规的规定，就是说，行政职权是已经规定好了并属于某一行政主体所享有。而行政综合执法机关在行使权力和处理社会事务时，其权力并没有法律上的明确依据，至少综合执法机关不能算是完整意义上的行政主体。但是，作为综合执法机关的组成者都有独立的法定职权范围，其在综合执法的组合体中是以独立的行政主体资格出现的，正是这种独立性决定了执行主体中的某一个机关能够转让一部分职权出来。综合执法的多行政主体与综合职权机关作出行政行为时的独立性构成了一对矛盾，这对矛盾对于综合执法机关承担责任带来了实践上和理论上的麻烦。应当肯定的是，在对相对人承担责任方面，综合执法机关应当是以独立身份出现的，而内部的责任承担则应归于各行政主体自身。

（二）行政综合执法是职能交叉的执法

一般而言，行政执法是行政主体本职能范围内的执法，如税务行政机关对税务领域行政管理法规的执行，工商行政机关对工商行政系统管理法规的执行等。国家在设立行政机构时是以行政职能为基础的，每一个行政机关的权力行使也只有在本职能范围内才是有效的。然而行政综合执法则不同，它的整个执法过程显示出了强烈的职能交叉属性，如一个综合执法机关可以同时扮演两种以上的角色，在一些城市设立的巡警大队既可以行使公安机关的管理职能，也可以行使交通机关的管理职能，还可以行使工商、环保、城建等部门的管理职能。此种职能交叉的原因有两个方面，一个方面是管理事态本身没有明确的归类，或者难以将其归入哪一个具体的行政部门中去，如在城市街道出现的摆地摊现象就同时违反了多个行政管理规范。在当时当地环境下，其是一种多头的违法，而且没有明显的行政归属，无论哪一个部门对其进行处理都必然有超越权限之嫌；另一个方面是为了执法行为的方便，而将若干违法行为，或违反若干法律规范的行为集中在一个机构之下处理。综合执法机关在执法过程中的职能交叉性对现代行政机关的职能划分提出了新的课题，换句话说，政府能否通过对行政职能的重新认识而重组政府机构，通过此种重组使政府的职能既有所简化，又相对集中。但是，此种重组的水平无论有多高，都不会将市场机制形成中社会事务的不断复杂化完全理清楚，这正是综合执法存在的前提之一。从行政立法的角度讲，职能交叉现象越多就反映了行政立法水平越低下，反之职能交叉越少则行政立法水平就越高。

（三）行政综合执法是权力转让性执法

在行政法学理论中，传统的观点认为行政主体的职权既是不可以处分的，又是不可以转让的。“行政职权是行政权的具体化，属于权力的范畴，因此不可自由处分。没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政职权。”罗豪才主编：《行政法学》中国政法大学出版社，1996年版，第72页。传统理论中的不可转让指行政主体不得把自己行使的职权转让给其他的机关、组织或个人行使。若要转让必须有法律上的明确授权且须依法定程序而为之。综合执法是对传统行政法学原理中职权不可转让的否定。在综合执法机关中，存在两种以上的职权，每一种职权都可以归于某一行政系统之下。而综合执法机关本身既不是诸如工商机关、税务机关、公安机关，但都履行着上述若干机关的职能，是若干种职权的一种集合，对于享有某一职权的原机关来讲其与综合执法机关的关系就是一种权力转让性关系。此种权力转让包含着非常深刻的理论内涵，一方面，综合执法机关的依法成立是否说明此种转让就是依法转让，笔者认为不能这样简单认为。法律规范中的依法转让，依法定程序转让是有非常严格之内涵的，它一般指必须是法律明文规定下的转让，不仅明文规定了转让的范围而且还规定了转让的程序。国务院依宪法将有关的特别管理权授予地方机关或其他职能部门就是典型的依法转让。此点说明，综合执法中的权力转让是在另一种理论基础支配下的转让，或者另一种法律前提下的转让，而不是传统理论中的依法转让。转让的深层理论还须理论界进一步探讨。另一方面，综合执法中的权力转让，转让者与受让者是授权关系、委托关系、还是内部行政合同关系是需要予以澄清的。由于综合执法机关成立的特批程序，表明了综合执法机关与原权力的转让机关之间更象内部行政合同关系。该关系提醒我们，综合执法机关与转让机关应当有某种行政上的协定，以明确责任。

（四）行政综合执法是权威性高于普通执法的执法

在一些地方制定的《行政执法条例》中，综合执法是被排除在执法范围之外的，因而没有受到法律规范的调整。例如，《湖北省行政执法条例》1999年1月22日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第7次会议通过，自1999年3月1日起施行。第2条规定：“本条例所称行政执法，是指各级行政机关以及经合法授权或者依法受委托的组织（以下统称行政执法机关），依照法律、法规、规章授予的职权所作出的行政行为”。《云南行政执法监督条例》1998年11月27日云南省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议通过，1998年11月27日云南省第九届人民代表大会常务委员会公告第15号公布。第2条规定：“本条例所称的执法监督，是指县级以上地方各级人民政府（含地区行政公署，下同）对所属部门和下级人民政府，上级行政主管部门对下级行政主管部门行政执法活动进行的监督，......”第10条规定：“行政执法主体是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。”显然，湖北省行政执法条例中的行政执法没有把综合执法包括进去。云南省对行政执法的监督排除了对综合执法的监督，笔者认为这是我国行政法治实践中的一大弊端。我们认为，在行政执法体系中既要勇于承认综合执法的存在，又要大胆对其进行法律上的调控。行政综合执法与普通的行政执法相比，除了有上列三个关键区别外，还有一个区别是不可忽视的，就是执法效力上的区别。行政综合执法由于其执法主体必须通过特别程序认可，在行政法中存在一般程序和特别程序两种，由于我国没有完整的行政程序法，因而两种程序并不十分明确，但我们可以把依惯常行为而为之的程序称之为普通程序，如行政机构的设立必须依组织法规则设立。而行政综合执法机关由国务院或者国务院授权的省级以上人民政府决定设立就可视为区别于普通程序的特别程序。其主体地位高于普通的执法机关。再则，综合执法机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力显然高于其他执法。综合执法在大多数情况下是即时进行的，而即时行政行为往往要受到法律的特别保护，在行政强制执行中，有强制执行和即时强制两种，即时强制由于是即时作出的，因此法律对其就没有规定严格的程序规则，只作一些条件限制。以此也可从另一侧面论证综合执法的高度权威性。二、行政综合执法的类型

尽管我国行政法制度对行政综合执法尚无系统规定，然而，行政法治实践中行政综合执法并不因此而受到什么限制。几乎在全国各地都存在综合行政执法问题，而且其相对数逐年增多，尤其在一些省会城市或地级市如广州，综合执法已成为行政执法的基本类型之一。若从理论上对综合行政执法分类的话，有下列主要类型：

（一）双重主体与多重主体的综合执法

行政综合执法是由两个以上行政主体组合而成的执法主体。以组合主体的多寡为标准，可以分为双重主体的综合执法与多重主体的综合执法。双重主体的综合执法是指由两个行政主体构成行政执法主体，或者在一个综合执法主体之中仅集中了两个行政职能部门的职权，此种综合执法由于组合主体较少，其责任承担比多主体的综合执法要容易一些，在行政法治实践中，工商与税务、公安与海关、工商与海关、工商与物价、环保与土地等行政主体组合而成的综合行政执法较为多见。应当指出，此种组合而成的综合执法与两个行政机关共同作出具体行政行为是有明显界限的，共同行政行为是就某一违法行为的处理而两个机关共同作出行政行为的状况，而综合执法是两个机关在转让部分权力的情况下就一定范畴职权而进行的联合。多重主体的执法是指由多个行政机关组合而成的综合执法主体，或者一个综合执法主体同时履行多个行政职能部门的部分职能。应当说，在执法实践中多重主体的行政综合执法要多于双重主体的综合执法。多重主体的执法由于有多个行政主体参加或者有多种行政管理职能，因此，原主体在承担责任方面难于前者。

（二）依法定程序组合的综合执法与依行政决定组合的行政综合执法

依《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政综合执法的组合主体可以依两种方式决定，一种方式是依职权决定，即有关行政组织依职权决定一个综合执法机关的成立，另一种是依授权决定，即行政主体在相关主体的授权下组建综合执法机关。在我国，依职权而决定综合执法主体成立的只有国务院，而依授权可以组成综合执法机关的有省级人民政府。上列两种决定综合执法机关成立的方式都可视为法定方式，因为它是在法律明文规定的情况下而确立综合执法机关的。法律亦为上列组合规定了法定程序。依行政决定组合而成的综合执法是指有些人民政府根据当地行政执法的状况而决定设立综合执法机关，并进行综合执法的情形。行政部门在作出设立综合执法机关的决定时并没有明确的法律依据，而仅仅根据自己的职权而为之。以行政决定组合而成的行政综合执法主体在我国有上升的趋势。应当说明的是，法律关于综合执法主体的设立权属的规定存在一定的问题，就是将行政综合执法主体的组合权确定得太高，即国务院和省级以上人民政府享有这一权力，至少对于行使行政处罚权的综合执法主体而言是如此。这样的规定不利于对行政综合执法进行有效控制，因为大量存在的低层行政机关决定综合执法权的状况，如果不予认同就必然使其对行政事态的有效管理变为非法，法律规则是对客观存在的事物的一种反映或认可，如马克思所言的，立法者不是在发明法律、创造法律而是在表述法律，因此，我们认为，对于一些普遍存在的东西，法律规范作出认可与不予认可任其自然发展更为可取。最终不利于行政主体对行政管理事态的有效调整。

（三）临时性综合执法与经常性综合执法

在行政综合执法的概念之下还包括临时性综合执法和经常性综合执法两种形式。临时性综合执法是指针对某一范畴、某一时期的行政事态而临时组合而成的综合执法。此种综合执法在行政执法实践中非常多见，例如，行政机构系统在某一时期开展的某项专项斗争就属此类。税务征收管理专项斗争、打击假冒伪劣产品专项斗争、“打黄扫非”专项斗争等等。在这些专项斗争中，常常是若干行政职能部门共同行动，对违法行为的处理也以专项斗争临时组成的机构的名义而作出。临时性综合执法由于受政策的影响比较明显，且追求短期的社会效果，故其规范化的程序往往不够，应当作为行政法重点调整的范畴。经常性综合执法是常设的综合执法机构所进行的执法。近年来，我国行政执法主体中常设的综合执法机构逐年增多。例如集贸市场、市容管理等方面，由两个或两个以上具有相关管理职能的行政部门实现一个行政总目标，实行统一执法并对违法行为进行处罚。具体的做法大体有两种：一种是由政府建立综合执法机构，其中比较有代表性的是一些城市建立的巡警制度，在一些重要公共场所和主要街道由巡警负责巡查，对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理，并对违法行为统一实施处罚；另一种是两个以上行政机关实行综合检查，根据具体的违法行为，分别以不同行政机关的名义进行处罚。金国坤编著：《行政处罚法通论》 经济出版社1996年版第33页。前一种情况是比较典型的经常性综合执法。经常性综合执法由于其机构建立较为规范，因而，其执法行为的偏差也较容易控制。笔者认为，临时性综合执法的比率与行政法治水平的高低有关，行政法治水平越高临时性综合执法就越少，反之，行政法治水平越低临时性综合执法就越多。

（四）精简行政机构的综合执法与便于相对方权益实现的综合执法

如果以行政综合执法的目的来分类，便可以分为精简行政机构的综合执法和便于相对方权益实现的综合执法。前者指成立综合执法机构的目的是为了精简行政机构，尤其是防止对同一行政事态同时有多个行政机构发生作用的现象。在我国，行政管理职能部门布局主要以“条条”为主，加上各部门组织规则不健全，职权划分不甚明确，使得行政管理一方面部门林立，另一方面又职能分散，造成工作中的相互扯皮现象。在这种条件下，如何使各个部门协调工作，发挥行政管理系统的整体作用就非常重要和迫切，尤其在一些综合性强的管理机构更是如此。可以说，综合执法对改变“大盖帽”满天飞，滥施处罚、消极处罚、有利争着罚、无利都不罚等现象有十分重要的意义。金国坤编著：《行政处罚法通论》 经济出版社1996年版第34页。可见，通过综合执法有利于简化行政机构。后者指成立综合执法机构的目的是为了便利于行政管理相对方当事人。在我国传统行政管理中，常存在“几个大盖帽，管一个小草帽”的现象，大盖帽多对于行政相对人行使权利非常不利，有时需要向若干个行政管理部门请求权利，其权利难于得到保护。有时，被侵害的相对一方当事人请求行政机关保护其人身或财产权，而若干个行政部门都有可能以权力交叉为由一推了之。综合执法机关设立以后，其权力相对集中，行动相对迅速，对于及时保护相对人的权益有积极意义。也许，某一综合执法机关同时既是出于精简行政机构的需要而设立，又便于行政相对一方当事人行使权利，但从理论上讲，作精简机构的行政综合执法与便于相对人权益实现的综合执法的分类还是很有意义的。

（五）区域性综合执法与职能统一型综合执法

从综合执法机关权力行使的外形来看，还可以分为区域性综合执法与职能统一型综合执法。所谓区域性综合执法就是以地域为行使权力的对象而设立的综合执法机构，并为之的综合执法行为。我国行政机构都有一定的地域范围，一定地域范围内的行政机构体系为了使该区域的行政机构在某一方面的管理中行动统一，而有意识地建立的综合执法机构。城市巡警大队多属此类，其权力行使主要以地域为基础。所谓职能统一型综合执法则是指一些行政职能部门为了在权力行使中发挥若干机构的合力，便和相关机构共同组成职能性行政执法机构，如专项斗争中的联合机构就属此类。此两种综合执法在有些方面有一定的联系，但其界限也是非常明确的。三、行政综合执法的法律控制

行政综合执法作为行政执法行为的一种应当与其他执法行为一样，其拘束力首先是对行政管理相对一方当事人的，而且如我们上面所讲的，其对相对一方的拘束力要高于普通执法，其具有明显的即时效力性就是例证。同时，不可忽视的一面是行政综合执法对于行政机关来讲同样具有法律上的拘束力。若一个综合执法主体集中了若干行政职能部门，那么这些行政部门就应对该综合执法行为负有连带责任。问题的关键在于必须通过有效的法律制度对行政综合执法进行全面调控，在我国行政综合执法还在摸索阶段，探讨对其进行有效调控的法律制度无疑具有非常现实的意义。

（一）关于行政综合执法的立法问题

本文第一部分列举的《中华人民共和国行政处罚法》第16条可以说是到目前为止我国惟一的一个关于行政综合执法的控制性条款。在别的法律规范中再没有其他规定。笔者认为，国家应该把行政综合执法当成行政法中的一个基本制度看待，也只有这样才能全面规范行政综合执法问题。若把行政综合执法作为一个法律制度确定下来，就不能采取以往的法律行文方式，仅在一个不相干的行政法典中写一条有关行政综合执法的条款，而应当制定一个完整统一的综合行政法的单行法典。该法典可以由全国人民代表大会及其常务委员会制定，也可以由国务院制定。国务院作为行政法规的制定主体制定相关的综合执法法规并不为过。由于没有单行的行政综合执法的规定，导致目前关于综合执法的调控仅限制在行政处罚的综合执法中，可其他类型的综合行政执法则得不到有效控制。在传统行政执法中，综合执法中名目繁多，如联合检查组、联合执法队等，这些特殊的行政综合执法主体所行使的权力不仅仅在处罚方面。有的综合执法机关可以行使收费权，有的则可以行使摊派权，有的还可以对财产行使强制权。《中华人民共和国行政处罚法》第16条明文限制了行政综合执法机关对人身强制权的行使，但没有限制对财产强制权的行使，所以，一些综合执法机关常常对相对人的财产行使强制权。那么，处罚以外的这些广泛权力一旦侵害相对一方当事人就没有相应的制度保护其合法权益。《中华人民共和国立法法》颁布施行以后，关于综合行政执法的控制更提醒我们应当从立法上进行研究。我们知道，该法所调控的是规章以上的法律渊源，对以规范性文件出现的行政法渊源则没有相应规定。然而，行政综合执法机关的设立大多是以规范性文件的形式出现的，例如，“联合检查组就是县级以上人民政府所属的两个或两个以上行政机关为了一个共同的行政目标组成行政执法小组，联合进行检查，根据具体的违法行为，共同或分别以不同行政机关的名义共同进行处罚。”金国坤编著：《行政处罚法通论》 经济出版社1996年版 第35页。由于《中华人民共和国立法法》不调整规范性文件，因此，从理论上很难说这些随意设立综合执法机关的规范性文件就是错误的。那么，若制定一个系统的行政综合执法控制法这一问题就可以得到解决。在国家关于综合行政执法的上位法出台之前，一些地方控制行政执法的地方性法规可以对行政综合执法进行控制，遗憾的是，大多数地方性法规都把行政综合执法排除在法律控制的范围之外。据笔者对10余个省份的行政执法条例的考察，一般都没有把行政综合执法纳入调控范围。还有一个问题应当说明，目前国家关于行政综合执法主体由省级以上人民政府决定的规定在执行起来比较困难，据笔者所知，大多数基层政府机关都设有综合执法机关，一般是由当地政府决定的，这是一个普遍存在的事实。法律只有在肯定其资格的前提下，才有可能对其进行有效控制，因为它是既成事实的东西，对于既成事实的东西，只有在认同的基础上进行调控才较为可行，正如婚姻法恰当地承认事实婚姻那样。所以，笔者建议应将行政综合执法机关的设立权相对下移，至于下移到哪一级最合适须作进一步的探讨。

（二）关于行政综合执法机关的主体资格问题

行政综合执法机关是多行政主体的执法，是一种权力转让性执法，这是从其深层特性上而言的。那么，作为一个行政综合执法来讲在法律上的资格问题则是另一范畴的问题，而该问题是诸如责任承担等其他后续问题的关键。目前的法律规范包括《中华人民共和国行政处罚法》在内并没有给行政综合执法机关的资格一个明确的说法。如行政综合执法机关有没有法律上的人格，综合执法机关有没有独立的法律地位，综合执法机关以谁的名义作出行政行为等。笔者认为法律必须从以下方面予以认同：一是要认同综合执法机关的法律资格，即必须肯定综合执法机关是行政机关的一种，具有和其他行政主体一样的法律资格。如《湖北省行政执法条例》第11条规定：“建立行政执法主体资格登记制度。县级以上地方人民政府负责本行政区域内行政执法主体资格的登记审核工作，并将审核合格的执法主体名单向社会公告。”行政综合执法机关亦应通过主体资格登记合法取得执法主体资格，如果行政综合执法机关没有法律上的资格，既不利于其行使职权，也不利于对其进行控制。二是必须确立行政综合执法机关的独立法律地位。这一问题与上一问题有一定的联系，但不完全是一个问题。我们知道，综合执法中的“综合”二字既是行政主体中的主体组合，又是若干行政部门的职能组合，这就使一个综合执法机关打上了若干行政主体和若干行政职能的烙印，而此烙印很可能造成一个综合执法机关在权力行使中的裂变和在责任承担中的推诿。那么，使行政综合执法机关从原主体和原职能中独立出来就是非常应当的。其独立法律地位肯定之后，其在复议、诉讼中就有可能成为独立被告。三是应当确立行政综合执法机关权力优先制度。此处所讲的权力优先不是通常所说的行政优先权，行政优先权是行政主体相对于行政相对人而言的权利。而笔者所讲的权力优先是指当行政综合执法机关的权力行使与普通机关的权力行使，尤其与原权力享有者机关的权力行使发生冲突以后。应当推定行政综合执法机关的权力为大而其他机关的权力为次，这是由行政综合执法的权威性决定的。

（三）关于行政综合执法机关权力行使过程的监控问题

行政综合执法机关的权力行使过程有着自己的特殊性，表现在一曰灵活性，即其比普通机关的行政执法更显灵活，可以根据当时、当地的情况选择适当的方法予以处置。二曰即时性，就是其对一些行政事态必须立即进行处置，而不能够有所延误，如城市巡警大队对打架斗殴者可以即时带离现场。三曰多样性，即行政综合执法所面临的事态是多种多样的，其可以选择数种方案进行处理。上列特性决定了行政综合执法不能依一般的行政程序而运行。所谓一般的行政程序就是指目前法律、法规认同的程序规则，如行政处罚中的管辖规则、调适规则、决定规则、执行规则等。这些一般规则调整行政综合执法必然使行政综合执法达不到预期的效果，在法律没有特别程序规定的前提下行政综合执法机关在执法过程中亦有普通程序和特殊程序之分，但目前仍未有特别程序和普通程序的规定，由于综合执法的特殊性，决定了其不能依一般行政执法程序运行。，必须允许行政综合执法在普通程序之外运行。这自然而然地对我们提出了一个问题，就是如何有效对行政综合执法进行监控的问题。笔者认为可以从下列方面考虑，一是对行政综合执法手段的限制。法律、法规可以列举若干种特殊的行政手段允许行政综合执法机关采用，但必须严格限制在可使用的范围之内。目前行政综合执法的手段过泛过乱，严重影响了我国执法机关的形象，通过此种限制保护相对人的合法权益。二是对行政综合执法进行空间上的限制。对于区域性行政执法而言这种限制显得尤为重要，即一些综合执法行为只有在特定的空间范围内才能使用，如将人身有危险的人迅速带离现场，只能发生在闹市区或有政治意义的场所。三是对行政综合执法进行时间上的限制。例如可以规定对特定物品的扣留不得超过24小时等。另外，对行政综合执法的运行过程进行监督也是非常必要的，笔者认为，可以发挥一些行政职能部门内部设立的监督机关的作用，如在公安部门设立的督察警察就可以对某一行政综合执法中属于本部门的那一部分工作人员进行不定期监督。新闻媒体也可以介入到行政综合执法中来。甚至可以说，对行政综合执法过程的监控是防止行政综合执法侵害公民权力的关键。

（四）关于行政综合执法的法律救济问题

行政综合执法与普通行政行为的法律救济在若干重大问题上存在差异：

1、在综合执法机关的行政行为作出后，由谁当复议被申请人或被告问题。实际上，在行政综合执法机关主体资格确定以后这问题就迎刃而解了，即由作出行政行为的综合执法机关担当被申请人或被告。若在主体资格没有确认之前，以那一个行政主体的名义作出具体行政行为，那一个行政机关就应当为被申请人或被告。

2、行政综合执法被相对一方当事人推上被申请人以后，由谁来负责复议管辖问题。行政综合执法机关是由另一个行政机关组建的，是不是说谁组建谁就应当成为复议管辖机关，回答是否定的。我们知道，依目前法律、法规的规定，行政综合执法机关的组建权在省级以上人民政府，即省政府和国务院。依《中华人民共和国行政复议法》的规定，《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议的管辖有明文规定，若干行政机关被排除在复议管辖之外，其中国务院就不能成为复议管辖机关。国务院是不能成为行政复议管辖机关的，那么，由国务院决定设立的行政综合执法机关的行政行为当然不能由国务院管辖。那么，是否由权力转让的共同上级机关管辖，回答亦是否定的。这样仍可能导致将管辖权放于国务院的结果。即便不放在国务院，放在较高层次的行政机关也是不妥当的，因为这样不利于高层机关行使更大范围内的权力和决策性权力。笔者认为，以综合执法机关所在地的人民政府法制部门复议较为妥当，如由人民政府法制办公室的复议处负责，原因在于法制机构所从事的工作就是有关的行政执法问题。而行政综合执法机关的行政行为被起诉进入诉讼程序后，管辖权则容易处理，以属地原则解决即可。

3、行政综合执法机关的行政赔偿问题。对于行政相对人而言，行政综合执法机关仍是行政机关的组成部分，相对人所认同只是政府部门而不是某一机关，因此在行政赔偿中，行政综合执法机关应作为一个整体面向相对人，并支付有关的赔偿费用。此一问题有《国家赔偿法》的调整，不须要进行探讨。

4、行政综合执法主体中，各职能机关的责任分担问题。违法行为出现后，各职能机关负连带责任是无可争议的。但责任有一个量化问题，即在承担责任中的角色主次问题，这要以违法行为的作用范围和职权主次的性质而论之。例如，若是工商行政机关与税务行政机关组成的综合执法机关，所为的行政行为主要侧重于市场管理方面主要责任就应当由工商行政机关负责，若行政行为主侧重于税收征收管理主要责任就应当由税务机关负责。若行政综合执法机关在组建时有执法协议，就依执法协议中的事前约定分担责任。编后语：

自《中华人民共和国行政处罚法》确立了行政综合执法的制度以后，行政综合执法与相对集中行政处罚权就受到了国务院和地方人民政府的高度重视，一些大中城市随即被列为行政综合执法与相对集中行政处罚权的试点城市。针对试点工作中遇到的问题和取得的成就，国务院办公厅在2000年9月8日发布了63号文件，名为《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，其中指出：“根据实际需要，在总结试点经验的基础上，按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的，适宜的。”可见，行政综合执法与相对集中行政处罚权是我国行政系统在今后一段时间还必须继续深化的，那么，从理论上和实践上探讨行政综合执法的若干理论和实践问题就显得十分必要。本文对该问题进行了深入浅出的探讨，具有一定的理论和实践意义。

作者简介：关保英，男，华东师范大学教授，硕士研究生导师，法律系主任。在行政法学研究方面有较深造诣，出版学术著作5部，发表学术论文150余篇，先后主持了多项国家级和省部级课题。被收入“中国社会科学家大辞典”，1998年7月27日被《法制日报》誉为“当代行政法学家”。《行政综合执法》是其承担的国家级课题之一，在此方面已有多篇论文发表。