20世纪后期起，随着经济全球化进程的加速，以知识、信息、娱乐、休闲为主要特征的文化产业得到了极大的发展。作为全国的文化中心，北京市的文化产业近年也取得了长足发展。如何通过鲜明的政策导向和健全的法制保障，进一步促进文化产业的健康发展，促进经济社会的协调发展，已经成为北京市文化产业研究的重要课题。
   

    文化产业现状：增长强劲
   

    自上世纪90年代起，北京市文化产业在市委、市政府的积极引导和大力支持下，呈现出了强劲的发展势头，其中文艺演出、电影发行放映、新闻出版和版权贸易、广播影视制作、文化会展、古旧艺术品交易和拍卖、动漫和网络游戏等行业在全国文化市场中均占据优势地位。北京市统计局提供的资料显示，2000年至2002年，北京市文化产业总资产年均递增20%，经营收入年均递增18.7%，创造增加值年均递增14.5%，人均创造增加值年均递增7.9%。
   

    从理论上讲，通常一座城市的文化产值占生产总值的比重如果超过了5%，这一产业在该城市的发展进程中就具有了优势地位，并能为该城市国际竞争力的提升起到带动作用。据统计，2003年，北京市文化产业总资产1960亿元，经营收入944.9亿元，利润总额58.9亿元，创造增加值246.1亿元，占全市生产总值的6.7%，应缴税金额61.3亿元，占全市应缴税金总额的7.8%。可以预见，随着文化体制改革的不断深化，北京市在筹办2008年奥运会的投资拉动和居民文化消费的需求拉动下，文化产业必将呈现更好的发展前景。
   

    法制环境：有待进步
   

    发展文化产业，必须有政策的大力扶持和法制的有力保障。
   

    （一）现行法律法规体系不完整、衔接不严密。目前，我国文化产业门类缺乏统一的国家法律支撑。除《文物保护法》和《著作权法》有部分内容涉及相关行业的文化产业外，其他文化产业门类的规范和管理主要依靠国务院发布的行政法规，以及法律层级和效力都较低的部门规章及规范性文件。在缺乏上位法依据的情况下，文化（文物）、新闻出版和广播电视系统的各行政管理部门在职能上存在交叉重复、政出多门、法律法规配套工作不及时等问题，各种规定“越位”“错位”“缺位”的现象较为普遍，未形成系统的文化产业法律体系。如，文物保护法实施已两年，但因没有文物分类标准的配套规章，导致北京市大量一般性文物不能合法进入流通渠道，非法买卖文物屡禁不止，文物市场管理难度大。再如，音像制品和电子出版物本来性质相似，却分别按国务院的《音像制品管理条例》和新闻出版总署的《电子出版物管理规定》进行管理，管理规范上有诸多不同，使文化市场的公正性、公平性无法得到保证，不利于出版产业的健康发展。
   

    （二）现行法律法规体系多侧重规范政府的行政管理职能。现行与文化产业发展有关的法律法规，大多是在文化体制和经济体制改革过程中形成的，很大程度上带有计划体制的痕迹，主要侧重于强化市场管理、规范经营行为和政府的行政管理权。而引导和促进文化产业发展，如确定文化生产和消费的基本经济关系、为社会提供参与公共文化事务所需要的条件、提供公平竞争环境等方面的内容则较为缺乏。
   

    （三）现行法律法规的某些规定缺乏可操作性。现行法律法规中有些规定不够明确，行为规范设定没有具体标准，执行中难以准确把握。如《出版管理条例》中对违法所得、违法经营额的计算和界定都没有明确规定，行政处罚难以操作，给有效打击盗版带来了难度。
   

    （四）依法治理文化的意识不强。多年来，人们对文化产业法制环境建设的重要性始终缺乏足够的认识。文化产业建设主要靠政策规定和行政措施，以政策管理、行政管理代替法制管理的情况仍普遍存在。
   

    建议：健全法律体系 优化发展环境
   

    法制环境是文化产业发展的基本生态要素。从文化产业发达国家及地区发展文化产业的情况看，构建良好的法制环境是促进文化产业健康发展的先决条件，是实现经济社会协调发展的基本要求。
   

    （一）提高对文化产业法制建设重要性的认识，强化依法管理文化产业的意识。如何通过国家法律来扶持、促进文化产业的发展，有效维护文化市场管理秩序，保障公民的文化权利，是新形势下对文化立法工作提出的迫切要求。从世界范围看，由政府用行政手段直接管理文化向运用法律法规间接管理文化转变的趋势日益明显。政府的职能就是文化执法，凡是违法的政府有权给予取缔，而对侵犯知识产权的行为更应该严惩不贷。也就是说，文化产业发展的外部环境也越来越宽松，法律保障则越来越严密。比如韩国，颁布了专门的《文化产业振兴基本法》及一系列相关法令法规，旨在扶持和培育本国文化产业发展、提高国民文化生活质量、促进国民经济的进一步发展。
   

    （二）健全文化产业法律体系，优化文化产业发展环境。就北京市目前文化产业法制环境建设的情况看，一些问题是地方自身无法解决的，迫切需要国家法律法规尽快加以明确规范。因此，建议全国人大尽快研究制定《文化产业促进法》，并加紧对社会普遍关注的与文化产业发展相关的专项法律，如非物质文化遗产保护法、电影法、广播电视法以及网络信息管理、文化市场管理方面进行立法调研。通过建立健全具有中国特色的文化产业法律法规体系，解决以下问题：第一，转变政府文化管理职能，通过“服务、咨询、监督、协调”等方式，把文化市场的管理纳入规范化、法制化轨道。第二，积极推进文化领域国有资产的清理工作，引进社会资本对国有文化企业进行股份制改造；扩大市场准入，鼓励社会资本参与文化建设。第三，调整文化产业布局和结构，通过财政税收政策杠杆支持公益性文化事业的发展。第四，积极推进走出去战略，进一步扩大国际文化交流，制定民族文化海外发展战略，将中国优秀民族文化推向世界。第五，明确属地管理原则，打破部门所有制局面，促进中央和地方资源的融合。第六，加强法律法规的配套工作，解决好法律法规之间的衔接问题，避免“法出多门”“九龙治水”，以及有法难依的现象。
   

    （三）以研究制定《北京市文化产业促进条例》为突破口，加快文化产业地方立法工作进程。建议尽快启动《北京市文化产业促进条例》的调研和制定工作，注重开拓创新，勇于实践，及时将有特色的成功经验上升到地方法规中，一是转变立法观念，用法律制度排除国有文化企业和非国有文化企业事实上存在的差别待遇，营造公平竞争的文化市场环境；二是放宽文化市场准入标准，形成一个开放的、多元化的文化资本市场，增加文化产品的有效供给；三是打破地域限制和行业垄断，充分调动中央和地方、体制内和体制外两个方面的积极性，发挥首都文化产业的资源优势，把资源优势转化为产业优势，使首都文化产业发展始终走在全国前列；四是加大政策性专项资金投入；五是利用国家和社会资本设立一批文化产业发展的专项基金；六是建立文化产业市场违法退出制度；七是加大对促进文化产业升级的高新技术的投入；八是鼓励采取多种形式培养文化产业人才，建设一支高素质的首都文化产业人才队伍。
   

    （四）加大文化执法工作力度，规范首都文化市场秩序。为充分发挥法律法规对文化产业发展的保障作用，应做到：第一，要把管理的落脚点放在继续加大文化法制宣传工作的力度，不断提高广大文化消费者、经营者的法律意识和文化素质上。要有计划、有步骤地开展文化产业从业人员的法规培训工作，提高他们的整体素质。要通过广泛的宣传教育，增强消费者的法制观念，使他们能够自觉抵制违法生产经营活动。第二，要加强执法队伍建设，按照依法行政的要求，对文化市场稽查人员定期进行培训，不断提高他们的政策水平、法制观念和业务能力。第三，要适当增加执法部门人员编制，加大财政投入，保障文化市场监督检查和治理整顿工作的顺利开展。第四，要认真研究我国加入世贸组织后文化市场稽查管理出现的新情况、新问题，不断加大对违法经营行为的查处力度，逐步建立和完善行政执法责任制度和错案责任追究制度。第五，要统一协调各文化行政部门和工商、公安、城管、海关等部门的文化执法活动，建立文化市场综合执法机构，实行联合执法，提高执法效率，促进公平、公正市场环境的形成。

    从文化事业到文化产业，从传统体制到文化体制改革，在文化的产业潜力被充分发掘的过程中，对文化产业发展的制度保障也在从行政管理到依法管理转化的过程中。在此，怎样完善法律体系，为文化产业的发展打造健全的环境，就成了一个迫在眉睫的新课题。