汉中市留坝县人民政府法制办公室　白小英

    行政不作为是相对于行政作为而存在的一种行政行为方式，从某种意义上讲行政不作为是行政上的另一种腐败，但由于其客观上具有一定的隐蔽性，所以并未引起人们的足够重视，法学理论界对此问题的研究也不多见。然而，实际生活中行政不作为大量存在,其所造成的后果更不容忽视。一份内部资料反映，某人口不足百万的城市，自市长热线电话开通以来，每年接收来电7万余件，同时，信访部门接收信访9千余件，其中约60%以上的来电来信是反映政府的一些部门对有关问题不处理或久拖不决的。由此可见，因行政机关不作为而引发的“官民矛盾”大量存在于我们的生活中，不能不引起我们的注意和重视。为此，本文拟就行政不作为的概念、表现、成因及对策等有关问题作以简要探讨，以供商榷。

    一、当前存在的行政不作为现象的主要表现

    所谓行政不作为，一般是指行政主体负有实施某方面具有法律效果的积极作为的行政义务，并且具有作为的可能性,但却拖延或拒绝作出相应义务的行政违法行为。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。

    调查发现，当前行政不作为现象主要表现在以下几个方面：1、对于比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益。如，对于城市居民小区中屡禁不绝的违法建筑的处理即是能够反映这方面问题的比较典型的事例。一些居民出于自身生活方便和其他方面利益的考虑，无视有关城建方面的法律规定，或擅自违法圈地建造附属设施，影响了城市规划和市容市貌；或擅自违法搭建其他固定物，影响了其他居民的正常生活。由于拆除这些违法建筑工作量比较大，且存在一定的难度，一些地方的城市建设管理部门不能长期地加强管理，抓创建时紧一阵，过后便松下来，致使违法建设愈来愈多，甚至于造成无法治理的混乱局面。受到影响的相邻方于是便四处告状。2、对于危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力，致使受到损害的群众集体上访。如，随着一些乡镇企业的建设，以及一些服务行业的发展，环境污染问题引起的纠纷越来越多，而一些负有管理职责的行政机关受利益驱动的影响，在行使管理职权时，不是以消除和治理环境污染为主，而是以罚代法，一罚了之，致使矛盾长期得不到解决，群众利益受到严重损害。3、对于损害国家利益的行为，从本地区或本部门利益出发，听之任之。如，一些地方存在的对国家矿产资源的滥挖滥采行为，长期得不到有效治理，一些珍贵的矿产资源遭受严重破坏，国家利益遭受严重损失，但地方的职能主管部门却出于地方财政收益考虑，采取不闻不问的态度。4、对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，以发展经济为由将群众的呼吁置之度外。如，某乡一私人铁矿因不当进行地下开采，导致部分村民房屋墙体出现裂缝，受害村民上访要求有关政府部门责令矿主停止开采，政府以影响招商引资和经济发展为由，未及时采取必要的措施，以致村民与矿主发生械斗。5、对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，有利则做，无利则推。以致于许多问题和矛盾必须要通过地方行政首长出面干预，才能最终得到解决。

    二、行政不作为现象产生原因之分析

    随着法治化进程的发展，将有更多的社会事务纳入行政管理范围，在行政权不断扩张的同时，行政主体放弃自己的行政管理职责，不作为的现象也越来越多，其原因主要有以下几个方面：

    1、立法上的原因。首先，我国大量的法律、法规未对行政行为的方式、时效等作出明确规定，加之我国《国家赔偿法》未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，使得一些行政机关随意不作为。这是行政不作为上升的一个根本原因。其次，有些法律、法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法机关及其工作人员无所适从。

    ２、行政机关职能重叠、交叉方面的原因。尽管已经过机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象。在这种情况下，有些行政机关趋于充当享受权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。

    ３、行政机关及其执法人员方面的原因。一方面，部分行政机关执法具有一定的趋利性，对自身有利的就管，而对自身无利的就不管，导致行政执法出现无人管地带。另一方面，部分行政执法人员素质不高，责任心不强。在主观方面表现为以权谋私，有利的事争着干，无利的事则袖手旁观，不给好处不办事，给了好处乱办事；在客观方面表现为业务素质不高，对职权的理解出现偏差，忽视了对一些法定职责的履行,或对法律、法规缺乏应有的了解，从而对自身的法定职责心中无数,不能及时正确地履行法定职责。另外，少数领导者工作作风不实，对具体问题缺乏通盘考虑，一旦作出错误的决定，就很难改变或及时进行纠正，其结果是导致了行政执法人员无所适从，客观上往往表现为拖延履行职责或干脆无所作为。

    ４、监督力度不大方面的原因。在行政权不断扩张的趋势下，缺少相应的监督措施，对行政机关及其工作人员难以实施有效的管理，致使与公民、法人和其他组织合法权益联系最密切的行政权也成为最缺乏监督和制约的特权，行政机关及其工作人员可以凭其好恶任意行使执法权，行政不作为现象也由此大量产生。如，某行政机关的执法人员对一市场违法经营户声称：“我可以罚你，也可以不罚你，可以多罚，也可以少罚。”这位执法者的态度典型地反映了行政执法权的扭曲和失控，权力失去制约就会产生腐败，行政不作为和乱作为是一种对社会危害极大的腐败。

    以上种种，导致了行政不作为现象大量存在于社会生活中。如果不从根本上加以解决，就会愈演愈烈，纵容敷衍了事、互相推诿、不负责任的官僚主义，助长徇私枉法、以权谋私、权钱交易的行政腐败现象。

    三、遏制行政不作为之对策

    行政不作为相对于行政乱作为来说，其危害具有隐蔽性和潜在性，容易使人们忽视其违法性，且往往得不到及时有力的查处，如何有效遏制行政不作为现象，应当成为行政执法部门及行政法学研究部门当前值得备加关注的热点。笔者认为，要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策，现提出以下建议供有关部门参考：

    1、完善立法，减少法律冲突，拓宽行政不作为的救济途径。首先，应尽快制定统一的行政程序法，明确规定行政行为的实施主体、方式和时效。其次，应对现行法律、法规进行清理和修改，对于一些需由数个行政机关共同履行的职能，尽可能具体划分各行政机关的职责，或明确职能交叉时各行政机关的职责分工，避免不必要的冲突。再次，在立法上加强对行政不作为的惩治力度，在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。最后，应修改国家赔偿法，明确规定行政不作为损害应承担赔偿责任。还应修改行政诉讼法，扩大行政不作为的受案范围，规定对行政复议不作为的可以提起行政诉讼。这样不仅可以解决行政复议不作为的法律救济空白，而且可以督促行政复议机关通过行政复议，解决一部分行政不作为纠纷。

    2、积极推广相对集中行使行政处罚权制度。目前，我国已有许多城市试行相对集中行使行政处罚权制度，即将有关行政机关的行政执法权交由一个行政机关，如成立行政执法大队统一行使，从而避免推诿、扯皮现象的发生。

    3、努力提高行政执法人员素质。要进一步深化干部人事制度改革，完善公务员制度，强化对行政执法人员的法制教育和职业道德教育，强化其积极履行行政管理职责的意识，使法制观念和职业道德内化为行政执法人员的行为准则，切实提高依法行政水平。同时，要建立科学的奖惩机制。对勤于政事，政绩突出的工作人员给予褒奖，并据此作为任用、升迁的重要条件。对于缺乏敬业精神的不作为者要给予严厉的惩罚，对那些因不作为导致行政相对人或社会公众的合法权益受到损害后果严重的，还要依法追究其法律责任。

    ４、完善行政监督机制，加强行政执法监督。完善的监督机制应是全方位、多元化、立体化的，应当包括立法监督、司法监督、行政监督、群众监督、舆论监督等，构成疏而不漏的监督网络，努力从监督机制上预防不作为行政行为的发生。首先，必须强化人大对政府工作的法律监督，切实保证人大开展监督活动必须具有的独立性。其次，要完善以行政诉讼为主要形式的司法对行政活动的监督审查机制，要通过推进经济体制和政治体制的改革，排除司法机关对同级政府在经济上的依赖性，使司法机关真正能够独立地依法行使司法监督职能。第三，重视和切实加强行政机关内部的监督。在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督。即加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制；强化各部门内部对执法人员行政不作为的监督和查处力度，规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和分管领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责。同时，要通过不断完善行政复议、行政公开、行政审计、行政监察等制度，健全行政机关内部的监督机制。第四，通过不断完善信访制度、建立行政首长接待日、接待电话等工作方式，直接了解人民群众的意见，充分发挥广大人民群众对行政机关及其工作人员最广泛、最直接的监督作用。第五，要重视和健全舆论监督。当前，在有些监督手段尚未完全有效发挥作用的情况下，舆论监督却以其敏锐、直接、公开、快速、广泛、深刻等特性发挥了独到的、不可替代的监督作用。我们也要重视发挥舆论监督的作用，使舆论监督成为揭露、抨击、治理行政不作为的重要的监督形式。

      陕西省人民政府法制办公室

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