解读《公共图书馆建设用地指标》——访文化部计财司有关负责人
发布时间：2008-05-07 14:44
来源：文化部政府门户网站
编辑：易硕
信息来源：文化部政府门户网站 2008-05-07
● 国家无偿划拨土地、无偿使用土地
● 公共图书馆不再远离都市被经济大潮边缘化
● 城市暂住人口列入公共图书馆服务对象
● 60分钟30分钟20分钟分别到达大中小型馆
一个城市应当建设多少个公共图书馆？公共图书馆的建设用地规模有没有依据？公共图书馆在城市的选址应当遵循什么原则？按以往惯例，文化部门要新建、扩建或改建一家公共图书馆，其用地指标、选址无据可依，从立项、审批到开工建设，靠的是领导的重视，还要到相关部门寻求支持，最后结果因人而异。其中的甘苦，各地的文化厅局长们深有体会。
日前，我国首个文化建设国家标准《公共图书馆建设用地指标》出台，不仅解决了这些问题，而且将我国公共图书馆建设向科学、规范、合理、统筹推进一大步。为此，记者走访了文化部计财司有关负责同志，请他们解读《公共图书馆建设用地指标》的相关规定。
记者：《公共图书馆建设用地指标》6月1日起将正式施行。请介绍一下，为什么要编制《公共图书馆建设用地指标》？
负责人：公共图书馆是指由各级人民政府投资兴办的向社会开放的图书馆，是公益性文化事业单位，是政府向社会提供的公共物品。其建设用地是政府无偿划拨的，经费来源基本上是财政拨款。目前我国的公共图书馆是按行政级别划分的，共分为国家级、省（直辖市、自治区）级、地市级和县市级4级。改革开放以来，中国的图书馆事业得到了长足的发展。党的十六大把文化建设提到了与经济、政治并举的重要位置，党的十七大报告中更把文化大发展大繁荣作为新的历史时期的重要任务，提出“把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设”。但是，作为公益性文化事业的重要组成部分，在城市化进程中，在市场经济浪潮中，公共图书馆建设实际上处于弱势，它的基本建设理应得到保证并不断加强。因此，制定《公共图书馆建设用地指标》十分必要。
另一方面，中国是资源短缺、人口众多的国家，城市建设既要做到节约利用土地资源，又要使民众的公共利益得到充分的保障，这是创建社会主义和谐社会、造福子孙后代的大事。因此，制定《公共图书馆建设用地指标》，节约与合理利用土地意义重大，它是确定和落实公共图书馆建设用地的基本依据和技术保障。
记者：文化部以前制定过相应的评估标准，对于推动公共图书馆建设起到过很好的作用。
负责人：对。文化部对全国的公共图书馆制定有部门评估标准。该标准分别对不同级别公共图书馆的办馆条件，基础业务建设，读者服务工作，业务研究、辅导、协作协调，管理、表彰和鼓励等方面制定有评价标准，并定期进行考评。这个评估标准对建筑面积和总藏书量有规定，省（直辖市）级馆公共图书馆建筑面积为8000至25000平方米，总藏书量为100万至300万册；地市级馆建筑面积为2000至1万平方米，总藏书量为20万至40万册；县市级馆建筑面积为1000至3000平方米，总藏书量为4万至15万册。但是，随着政府管理职能的要求不断提高，我们应当尽快建立量化的管理指标，《公共图书馆建设用地指标》就是在这样的考虑下，由文化部、住房和城乡建设部及国土资源部联合编制的。
记者：编制《公共图书馆建设用地指标》经过了怎么样的程序？它是如何编制出来的，也就是说以什么为科学依据？
负责人：我们从2003年开始酝酿，2005年正式委托中国城市规划设计研究院启动了编制工作。项目组做的第一件工作就是对公共图书馆进行了广泛、深入的调查研究工作。
在调查研究中我们发现，当前，公共图书馆建设主要存在四个方面的问题。一是缺少法律保障，公共图书馆建设存在着一定的随意性。因此，指标的制定首先解决的是人为因素对于长远发展的不利影响。第二，经济发展水平不同，公共图书馆建设产生了巨大的地区差异。因此，指标的制定必须要考虑到经济差异、地区差异，适应不同地区的实际情况，要有一定的弹性。第三，投资主体不同，管理体制分隔了公共图书馆体系的发展。例如在一个省会城市中，有省属的，也有市属的公共图书馆，如何协调？对指标设置原则的制定，我们考虑到鼓励和有利于我国公共图书馆向现代图书馆管理模式发展，以便形成主分馆制的高效服务的公共图书馆体系。第四，规划选址与建设时序出现矛盾，降低了公共图书馆的社会效益。公益性文化建设是靠政府财政拨款支撑的，特别是公共图书馆是市民日常性使用的设施，人群是它们存在的根本，远离民众就失去了存在的意义，并带来资源上的浪费。因此，公共图书馆建设用地指标应明确规定用地布局和选址原则。
记者：所以，《公共图书馆建设用地指标》中有一些条款是专门针对上面这些问题的。
负责人：对。刚才你提到科学依据，就是说我们在具体制定这一指标时以什么为依据才称得上“科学”。这里面有几个关键问题。第一，我们提出了服务人口的概念。以往的4级公共图书馆是按行政级别制定的，但不同地区的不同城市，可能是同一个级别，但人口数量可能有很大的差距。人口的多少决定了公共图书馆服务对象的多少，当然也就决定了文化设施用地的多少。因此，我们提出服务人口的概念，即指公共图书馆向社会开放并提供公益性日常服务的人口数量，公共图书馆的规划、建设在确定其服务人口时，应为公共图书馆的实际使用人口，即以当地的常住人口进行计算，包括城镇户籍人口和外来暂住人口。调研发现，我国公共图书馆的读者构成中，暂住人口占有一定的比例，开放度高的城市占到20%以上，一般城市也大于8%，而且他们通常是公共图书馆的经常使用者，因此服务人口的计算应包含暂住人口。
记者：城镇户籍人口和外来暂住人口被列入人口数量的计算当中，体现了“以人为本”的原则，符合实际。
负责人：第二是用地分级原则。指标的制定未按照现有的行政管理级别来划分，而是根据城市规模和服务人口来确定服务需求，从而控制公共图书馆用地的规模，这也是符合国际图联对公共图书馆体系建设的基本理念的。
记者：在《公共图书馆建设用地指标》中，有用地布局原则与服务半径的概念？
负责人：对，第三就是提出用地布局原则。公共图书馆应建设于城市中心、人口密集的地区，交通便利、公交发达的地区，环境较好、相对安静的地区。“公交发达”地区的提出，对大城市或特大城市来说是十分重要的。第四，提出服务半径的概念。服务半径，是指读者到达公共图书馆的距离，原则上是以读者到达公共图书馆的时间为限定标准来制定的。这两个方面是相互联系的。调查发现，目前采用步行、自行车或公共交通方式到达公共图书馆的读者占95%以上，但城市规模不同，其主要的出行方式和到馆所花费的时间的承受度也会有所差异。城市规模越大，采用公交到馆的读者就越多，城市规模越小，采用自行车和步行到馆的读者就越多。根据大、中、小型公共图书馆的不同，指标确定，大型馆以读者乘公交或骑车60分钟（含等候与换乘时间）可以到达为宜，其服务半径为9公里；中型馆以30分钟为宜，其服务半径为6.5公里；小型馆以20分钟可以到达为宜，其服务半径为2.5公里。调查还发现，一些公共图书馆未建于人口已经聚集、相对集中的地区，导致其使用效率不高，还有一些公共图书馆建在了公交不发达的地区，不符合大部分读者前往图书馆的出行方式，同样降低了公共图书馆的使用效率。
记者：实际上，受经济大潮的冲击，许多公共图书馆从原本城市最繁华的地方迁到偏远、偏僻的地方，新馆的地方是大了，来的人却少了。看来指标的制定，有望让已经渐渐边缘化的公共图书馆重新回到城市中心。而服务半径的确定大大方便了读者，也能提高公共图书馆的实际使用率。
负责人：我们遵循的第五条原则，是用地设置原则。这一原则的制定避免了目前行政级别管理模式导致的建设规模和用地规模一刀切的问题，使公共图书馆的建设规模和用地规模直接与其服务人口挂钩。同时，这一原则既限定了城市中公共图书馆的整体用地水平，也使公共图书馆的建设用地得到了技术上的保障，并为未来我国公共图书馆体系的发展打下良好的基础。此外，还提出相关技术规定，如对容积率、绿地率、建设密度、建筑层数等都提出了相应的控制要求。
记者：指标对于节约用地提出了很多实际的保障措施。
负责人：是的。例如，公共图书馆用地包括读者集散空间和绿化交往空间，因此结合城市文化广场、公共绿地等开敞空间设置的公共图书馆，可以借用这些开敞空间达到节约用地的目的；再例如，鼓励公共图书馆多元化发展，鼓励大专院校图书馆向社会开放。最重要的是，鼓励每个城市的公共图书馆建设逐步转化为总分馆制的公共图书馆体系，有利于公共图书馆服务网络的形成与发展。这些都是节约用地的有效办法。
记者：大部分城市的公共图书馆已经具有了一定的建设规模，用地指标的制定还包括了扩建、改建？
负责人：用地指标适用于公共图书馆的规划与建设，包括新建、改建与扩建工程。调研发现，有些城市将公共图书馆搬迁至远离旧城中心的新馆，旧馆址改作他用，致使新馆缺少读者，原馆多年积累的固定读者群又失去了经常可以使用的读书场所。因此，公共图书馆搬迁后，应尽可能保留原馆址不改变土地使用的性质，将原馆舍改建或扩建成新图书馆的分馆，可以继续为原有读者提供日常公益性服务，这有利于逐步形成高效服务的公共图书馆服务网络。
记者：今天的解读解答了人们心里的许多疑问。谢谢你们接受采访！（中国文化报\徐涟）
● 国家无偿划拨土地、无偿使用土地
● 公共图书馆不再远离都市被经济大潮边缘化
● 城市暂住人口列入公共图书馆服务对象
● 60分钟30分钟20分钟分别到达大中小型馆
一个城市应当建设多少个公共图书馆？公共图书馆的建设用地规模有没有依据？公共图书馆在城市的选址应当遵循什么原则？按以往惯例，文化部门要新建、扩建或改建一家公共图书馆，其用地指标、选址无据可依，从立项、审批到开工建设，靠的是领导的重视，还要到相关部门寻求支持，最后结果因人而异。其中的甘苦，各地的文化厅局长们深有体会。
日前，我国首个文化建设国家标准《公共图书馆建设用地指标》出台，不仅解决了这些问题，而且将我国公共图书馆建设向科学、规范、合理、统筹推进一大步。为此，记者走访了文化部计财司有关负责同志，请他们解读《公共图书馆建设用地指标》的相关规定。
记者：《公共图书馆建设用地指标》6月1日起将正式施行。请介绍一下，为什么要编制《公共图书馆建设用地指标》？
负责人：公共图书馆是指由各级人民政府投资兴办的向社会开放的图书馆，是公益性文化事业单位，是政府向社会提供的公共物品。其建设用地是政府无偿划拨的，经费来源基本上是财政拨款。目前我国的公共图书馆是按行政级别划分的，共分为国家级、省（直辖市、自治区）级、地市级和县市级4级。改革开放以来，中国的图书馆事业得到了长足的发展。党的十六大把文化建设提到了与经济、政治并举的重要位置，党的十七大报告中更把文化大发展大繁荣作为新的历史时期的重要任务，提出“把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设”。但是，作为公益性文化事业的重要组成部分，在城市化进程中，在市场经济浪潮中，公共图书馆建设实际上处于弱势，它的基本建设理应得到保证并不断加强。因此，制定《公共图书馆建设用地指标》十分必要。
另一方面，中国是资源短缺、人口众多的国家，城市建设既要做到节约利用土地资源，又要使民众的公共利益得到充分的保障，这是创建社会主义和谐社会、造福子孙后代的大事。因此，制定《公共图书馆建设用地指标》，节约与合理利用土地意义重大，它是确定和落实公共图书馆建设用地的基本依据和技术保障。
记者：文化部以前制定过相应的评估标准，对于推动公共图书馆建设起到过很好的作用。
负责人：对。文化部对全国的公共图书馆制定有部门评估标准。该标准分别对不同级别公共图书馆的办馆条件，基础业务建设，读者服务工作，业务研究、辅导、协作协调，管理、表彰和鼓励等方面制定有评价标准，并定期进行考评。这个评估标准对建筑面积和总藏书量有规定，省（直辖市）级馆公共图书馆建筑面积为8000至25000平方米，总藏书量为100万至300万册；地市级馆建筑面积为2000至1万平方米，总藏书量为20万至40万册；县市级馆建筑面积为1000至3000平方米，总藏书量为4万至15万册。但是，随着政府管理职能的要求不断提高，我们应当尽快建立量化的管理指标，《公共图书馆建设用地指标》就是在这样的考虑下，由文化部、住房和城乡建设部及国土资源部联合编制的。
记者：编制《公共图书馆建设用地指标》经过了怎么样的程序？它是如何编制出来的，也就是说以什么为科学依据？
负责人：我们从2003年开始酝酿，2005年正式委托中国城市规划设计研究院启动了编制工作。项目组做的第一件工作就是对公共图书馆进行了广泛、深入的调查研究工作。
在调查研究中我们发现，当前，公共图书馆建设主要存在四个方面的问题。一是缺少法律保障，公共图书馆建设存在着一定的随意性。因此，指标的制定首先解决的是人为因素对于长远发展的不利影响。第二，经济发展水平不同，公共图书馆建设产生了巨大的地区差异。因此，指标的制定必须要考虑到经济差异、地区差异，适应不同地区的实际情况，要有一定的弹性。第三，投资主体不同，管理体制分隔了公共图书馆体系的发展。例如在一个省会城市中，有省属的，也有市属的公共图书馆，如何协调？对指标设置原则的制定，我们考虑到鼓励和有利于我国公共图书馆向现代图书馆管理模式发展，以便形成主分馆制的高效服务的公共图书馆体系。第四，规划选址与建设时序出现矛盾，降低了公共图书馆的社会效益。公益性文化建设是靠政府财政拨款支撑的，特别是公共图书馆是市民日常性使用的设施，人群是它们存在的根本，远离民众就失去了存在的意义，并带来资源上的浪费。因此，公共图书馆建设用地指标应明确规定用地布局和选址原则。
记者：所以，《公共图书馆建设用地指标》中有一些条款是专门针对上面这些问题的。
负责人：对。刚才你提到科学依据，就是说我们在具体制定这一指标时以什么为依据才称得上“科学”。这里面有几个关键问题。第一，我们提出了服务人口的概念。以往的4级公共图书馆是按行政级别制定的，但不同地区的不同城市，可能是同一个级别，但人口数量可能有很大的差距。人口的多少决定了公共图书馆服务对象的多少，当然也就决定了文化设施用地的多少。因此，我们提出服务人口的概念，即指公共图书馆向社会开放并提供公益性日常服务的人口数量，公共图书馆的规划、建设在确定其服务人口时，应为公共图书馆的实际使用人口，即以当地的常住人口进行计算，包括城镇户籍人口和外来暂住人口。调研发现，我国公共图书馆的读者构成中，暂住人口占有一定的比例，开放度高的城市占到20%以上，一般城市也大于8%，而且他们通常是公共图书馆的经常使用者，因此服务人口的计算应包含暂住人口。
记者：城镇户籍人口和外来暂住人口被列入人口数量的计算当中，体现了“以人为本”的原则，符合实际。
负责人：第二是用地分级原则。指标的制定未按照现有的行政管理级别来划分，而是根据城市规模和服务人口来确定服务需求，从而控制公共图书馆用地的规模，这也是符合国际图联对公共图书馆体系建设的基本理念的。
记者：在《公共图书馆建设用地指标》中，有用地布局原则与服务半径的概念？
负责人：对，第三就是提出用地布局原则。公共图书馆应建设于城市中心、人口密集的地区，交通便利、公交发达的地区，环境较好、相对安静的地区。“公交发达”地区的提出，对大城市或特大城市来说是十分重要的。第四，提出服务半径的概念。服务半径，是指读者到达公共图书馆的距离，原则上是以读者到达公共图书馆的时间为限定标准来制定的。这两个方面是相互联系的。调查发现，目前采用步行、自行车或公共交通方式到达公共图书馆的读者占95%以上，但城市规模不同，其主要的出行方式和到馆所花费的时间的承受度也会有所差异。城市规模越大，采用公交到馆的读者就越多，城市规模越小，采用自行车和步行到馆的读者就越多。根据大、中、小型公共图书馆的不同，指标确定，大型馆以读者乘公交或骑车60分钟（含等候与换乘时间）可以到达为宜，其服务半径为9公里；中型馆以30分钟为宜，其服务半径为6.5公里；小型馆以20分钟可以到达为宜，其服务半径为2.5公里。调查还发现，一些公共图书馆未建于人口已经聚集、相对集中的地区，导致其使用效率不高，还有一些公共图书馆建在了公交不发达的地区，不符合大部分读者前往图书馆的出行方式，同样降低了公共图书馆的使用效率。
记者：实际上，受经济大潮的冲击，许多公共图书馆从原本城市最繁华的地方迁到偏远、偏僻的地方，新馆的地方是大了，来的人却少了。看来指标的制定，有望让已经渐渐边缘化的公共图书馆重新回到城市中心。而服务半径的确定大大方便了读者，也能提高公共图书馆的实际使用率。
负责人：我们遵循的第五条原则，是用地设置原则。这一原则的制定避免了目前行政级别管理模式导致的建设规模和用地规模一刀切的问题，使公共图书馆的建设规模和用地规模直接与其服务人口挂钩。同时，这一原则既限定了城市中公共图书馆的整体用地水平，也使公共图书馆的建设用地得到了技术上的保障，并为未来我国公共图书馆体系的发展打下良好的基础。此外，还提出相关技术规定，如对容积率、绿地率、建设密度、建筑层数等都提出了相应的控制要求。
记者：指标对于节约用地提出了很多实际的保障措施。
负责人：是的。例如，公共图书馆用地包括读者集散空间和绿化交往空间，因此结合城市文化广场、公共绿地等开敞空间设置的公共图书馆，可以借用这些开敞空间达到节约用地的目的；再例如，鼓励公共图书馆多元化发展，鼓励大专院校图书馆向社会开放。最重要的是，鼓励每个城市的公共图书馆建设逐步转化为总分馆制的公共图书馆体系，有利于公共图书馆服务网络的形成与发展。这些都是节约用地的有效办法。
记者：大部分城市的公共图书馆已经具有了一定的建设规模，用地指标的制定还包括了扩建、改建？
负责人：用地指标适用于公共图书馆的规划与建设，包括新建、改建与扩建工程。调研发现，有些城市将公共图书馆搬迁至远离旧城中心的新馆，旧馆址改作他用，致使新馆缺少读者，原馆多年积累的固定读者群又失去了经常可以使用的读书场所。因此，公共图书馆搬迁后，应尽可能保留原馆址不改变土地使用的性质，将原馆舍改建或扩建成新图书馆的分馆，可以继续为原有读者提供日常公益性服务，这有利于逐步形成高效服务的公共图书馆服务网络。
记者：今天的解读解答了人们心里的许多疑问。谢谢你们接受采访！（中国文化报\徐涟）
